黨國英：提升農村公共服務水準 有賴于農村地區的“小城市”

新京報（記者田繼雄）今年中央1号檔案，有哪些重點需要關注？如何建立有競争力的農村産業體系？如何實作城鄉服務的真正平衡，保障農村公共服務水準？針對這些關鍵問題，新京報記者采訪了中國社會科學院農村發展研究所進階研究員黨國英。

黨國英：中國社會科學院農村發展研究所研究員 研究方向：農村制度變遷

新京報：推進農業農村現代化是近年來我國農村工作的主題，今年中央1号檔案再次強調了這一宏偉目标。您認為今年的第1号檔案需要關注哪些關鍵點？

黨：總的來說，新檔案仍然展現了農村政策的連續性，但也根據形勢的變化和認識，在某些方面提出了一些新的政策實施的具體指導。今年恰逢"十四五"規劃開始之際，農村政策也需要按照更大幅度的經濟發展部署，與其他政策實作有效銜接。

作為農村發展的研究者，我習慣于從自己的角度了解官方檔案，這不一定是全面的。我認為，檔案的主要精神，包括一些新的政策調整，可以從三個方面來關注。一是以提高農業品質和效益為關鍵，推動我國農業現代化，二是以推進社會平等為目标，使扶貧和鄉村振興，以改善農村低收入人口的新政策運作機制，實作城鄉協調發展，鞏固建設小康社會的整體成果;與過去相比，中央檔案在所有三個領域都提出了更明确、更可操作的政策措施。檔案的一些内容是在總結近年來農村發展經驗的基礎上提出的，非常現實，值得關注。

新京報：檔案指出，要"建農村工業體系，把産業留在縣域"，其實作階段大部分農村産業體系很弱，那麼在您看來，如何建構有競争力的農村産業體系呢？

黨和國家："要建設農業全産業鍊，産業鍊主體要留在縣城"，這一表述符合農業經濟規律，也切合實際。農業産業鍊的總增加值遠高于頭植環節。在農産品和農業生産資料的運輸中，整個服務環節的農業和加工環節，不僅需要巨大的資本裝備，還需要非常高水準的人力資本，這些要素都需要付出。更重要的是，在服務業和加工業領域，資本和勞動力要素對空間聚合有一定的要求，可以滿足人口23萬的小城市。

有人擔心，沒有工業支援的小城市的發展可能會阻礙發展目标。在我看來，這種擔心是不必要的。因為如果我們根據恩格爾系數等名額來估計中國農業産業鍊的總價值，這個價值大約是20萬億。此外，不僅要扣除縣域外農業産業鍊的附加值，還要為縣級經濟的其他部分增加附加值，這種規模支援縣城小城鎮經濟發展是可能的。

未來，在支援調整縣人口布局的同時，國家要積極引導适合縣發展的産業部門到縣投資，進一步擴大縣域公有投資。1号文明确指出，擴大縣級醫療、教育、文化等方面的投入是一個積極的迹象。

新京報：檔案指出，到2025年，建立約500個農村工業示範區，這個示範區應該建嗎？

黨：該檔案要求建立縣（市，區）示範區，這是一個偉大的項目。其實，這方面已經有了一定的依據。全國有一批糧食大國縣、畜牧縣，已成為國家食品安全的基礎。建設約500個農村工業示範區，将使這些地區在現有基礎上實作更大的飛躍。我認為需要注意的問題是盡可能避免錦上添花。我們應該讓大家在政策支援上有大緻相同的起跑線，在市場機制的基礎上積極競争，讓示範區的産業發展得到充分保障。

新京報：推進新型農業管理體制建設，把握農業新課題，抓手和方向是什麼？

黨：現代農業管理制度的核心是發展家庭農場和農民合作社，政策重點已經非常明确。

今後有三個問題需要加大力氣解決。一是加快城鎮化步伐，為農村人口基本脫離農業，創造條件幫助他們進入各類城市。現在中央政府已經提出了一些扶持政策，比如農村農民原來的基本權利沒有改變，這一點很重要。未來，我們應該降低城市房價，讓城市人口的農業轉移真正下降。二是要适當放寬土地承包權向專業家庭農場轉讓的政策，避免家庭農場主要在租賃土地上經營，幫助家庭降低農村營運成本。第三，發展農民合作社要加強政策支援，特别是要鼓勵跨行政區域發展合作社，使合作社做大做強。國家不需要超過200萬家合作社，這些合作社并不多，但處于罰款狀态，進而在國際市場上具有競争力，并與其他國家的農業企業競争。這麼大的國家，是無法依靠"中糧"在國際市場上抗争的。

新京報：扶貧鄉村振興、繼承優勢在哪裡，困難在哪裡？

黨和國家：我認為，在中央檔案中提出"過渡時期"的概念，鞏固脫貧攻堅戰的成果，是非常現實和有針對性的。2020年，我們将消除通過觸底反彈政策解決的地區貧困問題。然而，除了由于身體條件和其他原因造成的貧窮之外，一般的貧窮需要通過解決就業問題來支援，進一步描述為擴大社會分工，擴大就業市場以及對就業人口的教育和教育訓練。

這些基本問題的解決方案不能總是基于短期的運動方法。是以，必須有一個過渡時期，以便為解決這些根本問題提供可靠的途徑。中央檔案提出，通過勞務輸出、工換工、東西方合作等方式，進一步促進對低收入人群的社會支援，特别是在不久的将來吸收更多的低收入人群就業。這個政策目标的實作不是一蹴而就的事情，要真正在縣級内建立相當規模的經濟規模，最好讓每個縣都有幾個重點城鎮，這樣才能發展成為擁有數萬人口的小城市，否則，當地就業就是空談。從長遠來看，此舉意義重大。中國要實作高品質發展，需要消除城鄉二進制結構，而小城市發展是實作這一目标的有效手段。

新京報記者：檔案指出，要提高農村公共服務水準，建立城鄉公共資源均衡配置機制。事實上，目前的社會保障、公共服務在城鄉之間差距還很明顯。

黨和國家：這是國家今後開展農村建設行動的重要問題。我國城鄉二進制結構的特征之一是農村公共服務落後。如果這個問題不解決，就不會有高品質的發展。

造成這種情況的原因很多我們都很熟悉，但還有一個原因我們沒有給予足夠的重視，那就是良好的公共服務需要服務設施有一定的規模，這注定了它不僅離不開維護成本，而且對公共服務人員的專業素質有一定的要求。在一個幾百人的村莊裡，建造與城市水準相當的公共服務設施是不經濟的，是以我們看到，即使是發達國家，一般也不在小型農村住區建造公共服務設施，一些污水處理系統沒有，道路大多是未鋪砌的簡陋道路。

有效的辦法是使小城市盡可能高密度地在農村地區，例如，每300平方公裡左右，就有一個小城市，農民獲得小城市服務的程度非常高，形成農民和小城市共享公共服務的格局。發達國家通常也這樣做。1号文主張重點城鎮建設，主張鄉鎮成為農民服務中心，意義就在這裡。

重點鄉鎮建成區的人口規模不應太小。依托鄉政府站台建設新住宅區，最好保證建成區總人口在2萬人以上。這一規模有利于公共服務設施的部署，提高住區建設品質。原則上，要在目标城市建設新的住區，要保證這個"起點"的品質，而不是因為将其歸入農村地區，就降低标準。如果它注定要在建造時落後，那麼建設就沒有意義了。如果這個目标不能保證，那甯願慢，一定不能太倉促，不能建幾棟樓來安置農民;

中央檔案還指出，村莊建設應歸類和有針對性。我國目前真正處于農業區的行政村約有50萬人，其中8萬-10萬人未來将合并為小城市（1個城鎮合并為小城市将吸收幾個村的農業轉移人口和一定數量的土地），或者成為較大的城市功能區。在剩餘的行政村中，估計由于曆史因素、特殊地理因素等原因，目前約有10%的人口規模将基本維持，将成為發展鄉村旅遊和生産服務業的專業村。其餘的行政村，在長短的時間内，将逐漸縮小為小型專業農民聚居地，有的甚至會完全消失。對于後一類村莊，沒有必要在鄉村振興中投資永久性公共服務設施。對于"專業村"，隻能有選擇地建設一定的公共服務設施。這兩類村莊，尤其是後者，即使投資建設公共服務設施，也會因為人口少、維護成本高，使公共服務效率低下，對普通大衆沒有吸引力。

至于農村居民的社會保障，如前所述，仍然需要繼續完善城鄉統一的社會保障體系，城鄉居民在實踐中享受的同等社會保障水準還需要時間。社會保障特别是養老保障，必須與居民的收入挂鈎，要消除城鄉居民收入水準差距，還要發展農村産業，這需要一個過程。

新京報記者 田繼雄

編輯：張淑軒 福特 趙林