党国英：提升农村公共服务水平 有赖于农村地区的“小城市”

新京报（记者田继雄）今年中央1号文件，有哪些重点需要关注？如何建立有竞争力的农村产业体系？如何实现城乡服务的真正平衡，保障农村公共服务水平？针对这些关键问题，新京报记者采访了中国社会科学院农村发展研究所高级研究员党国英。

党国英：中国社会科学院农村发展研究所研究员 研究方向：农村制度变迁

新京报：推进农业农村现代化是近年来我国农村工作的主题，今年中央1号文件再次强调了这一宏伟目标。您认为今年的第1号文件需要关注哪些关键点？

党：总的来说，新文件仍然体现了农村政策的连续性，但也根据形势的变化和认识，在某些方面提出了一些新的政策实施的具体指导。今年恰逢"十四五"规划开始之际，农村政策也需要按照更大幅度的经济发展部署，与其他政策实现有效衔接。

作为农村发展的研究者，我习惯于从自己的角度理解官方文件，这不一定是全面的。我认为，文件的主要精神，包括一些新的政策调整，可以从三个方面来关注。一是以提高农业质量和效益为关键，推动我国农业现代化，二是以推进社会平等为目标，使扶贫和乡村振兴，以改善农村低收入人口的新政策运行机制，实现城乡协调发展，巩固建设小康社会的整体成果;与过去相比，中央文件在所有三个领域都提出了更明确、更可操作的政策措施。文件的一些内容是在总结近年来农村发展经验的基础上提出的，非常现实，值得关注。

新京报：文件指出，要"建农村工业体系，把产业留在县域"，其实现阶段大部分农村产业体系很弱，那么在您看来，如何构建有竞争力的农村产业体系呢？

党和国家："要建设农业全产业链，产业链主体要留在县城"，这一表述符合农业经济规律，也切合实际。农业产业链的总增加值远高于头植环节。在农产品和农业生产资料的运输中，整个服务环节的农业和加工环节，不仅需要巨大的资本装备，还需要非常高水平的人力资本，这些要素都需要付出。更重要的是，在服务业和加工业领域，资本和劳动力要素对空间聚合有一定的要求，可以满足人口23万的小城市。

有人担心，没有工业支持的小城市的发展可能会阻碍发展目标。在我看来，这种担心是不必要的。因为如果我们根据恩格尔系数等指标来估计中国农业产业链的总价值，这个价值大约是20万亿。此外，不仅要扣除县域外农业产业链的附加值，还要为县级经济的其他部分增加附加值，这种规模支持县城小城镇经济发展是可能的。

未来，在支持调整县人口布局的同时，国家要积极引导适合县发展的产业部门到县投资，进一步扩大县域公有投资。1号文明确指出，扩大县级医疗、教育、文化等方面的投入是一个积极的迹象。

新京报：文件指出，到2025年，建立约500个农村工业示范区，这个示范区应该建吗？

党：该文件要求建立县（市，区）示范区，这是一个伟大的项目。其实，这方面已经有了一定的依据。全国有一批粮食大国县、畜牧县，已成为国家食品安全的基础。建设约500个农村工业示范区，将使这些地区在现有基础上实现更大的飞跃。我认为需要注意的问题是尽可能避免锦上添花。我们应该让大家在政策支持上有大致相同的起跑线，在市场机制的基础上积极竞争，让示范区的产业发展得到充分保障。

新京报：推进新型农业管理体制建设，把握农业新课题，抓手和方向是什么？

党：现代农业管理制度的核心是发展家庭农场和农民合作社，政策重点已经非常明确。

今后有三个问题需要加大力气解决。一是加快城镇化步伐，为农村人口基本脱离农业，创造条件帮助他们进入各类城市。现在中央政府已经提出了一些扶持政策，比如农村农民原来的基本权利没有改变，这一点很重要。未来，我们应该降低城市房价，让城市人口的农业转移真正下降。二是要适当放宽土地承包权向专业家庭农场转让的政策，避免家庭农场主要在租赁土地上经营，帮助家庭降低农村运营成本。第三，发展农民合作社要加强政策支持，特别是要鼓励跨行政区域发展合作社，使合作社做大做强。国家不需要超过200万家合作社，这些合作社并不多，但处于罚款状态，从而在国际市场上具有竞争力，并与其他国家的农业企业竞争。这么大的国家，是无法依靠"中粮"在国际市场上抗争的。

新京报：扶贫乡村振兴、继承优势在哪里，困难在哪里？

党和国家：我认为，在中央文件中提出"过渡时期"的概念，巩固脱贫攻坚战的成果，是非常现实和有针对性的。2020年，我们将消除通过触底反弹政策解决的地区贫困问题。然而，除了由于身体条件和其他原因造成的贫穷之外，一般的贫穷需要通过解决就业问题来支持，进一步描述为扩大社会分工，扩大就业市场以及对就业人口的教育和培训。

这些基本问题的解决方案不能总是基于短期的运动方法。因此，必须有一个过渡时期，以便为解决这些根本问题提供可靠的途径。中央文件提出，通过劳务输出、工换工、东西方合作等方式，进一步促进对低收入人群的社会支持，特别是在不久的将来吸收更多的低收入人群就业。这个政策目标的实现不是一蹴而就的事情，要真正在县级内建立相当规模的经济规模，最好让每个县都有几个重点城镇，这样才能发展成为拥有数万人口的小城市，否则，当地就业就是空谈。从长远来看，此举意义重大。中国要实现高质量发展，需要消除城乡二元结构，而小城市发展是实现这一目标的有效手段。

新京报记者：文件指出，要提高农村公共服务水平，建立城乡公共资源均衡配置机制。事实上，目前的社会保障、公共服务在城乡之间差距还很明显。

党和国家：这是国家今后开展农村建设行动的重要问题。我国城乡二元结构的特征之一是农村公共服务落后。如果这个问题不解决，就不会有高质量的发展。

造成这种情况的原因很多我们都很熟悉，但还有一个原因我们没有给予足够的重视，那就是良好的公共服务需要服务设施有一定的规模，这注定了它不仅离不开维护成本，而且对公共服务人员的专业素质有一定的要求。在一个几百人的村庄里，建造与城市水平相当的公共服务设施是不经济的，因此我们看到，即使是发达国家，一般也不在小型农村住区建造公共服务设施，一些污水处理系统没有，道路大多是未铺砌的简陋道路。

有效的办法是使小城市尽可能高密度地在农村地区，例如，每300平方公里左右，就有一个小城市，农民获得小城市服务的程度非常高，形成农民和小城市共享公共服务的格局。发达国家通常也这样做。1号文主张重点城镇建设，主张乡镇成为农民服务中心，意义就在这里。

重点乡镇建成区的人口规模不应太小。依托乡政府站台建设新住宅区，最好保证建成区总人口在2万人以上。这一规模有利于公共服务设施的部署，提高住区建设质量。原则上，要在目标城市建设新的住区，要保证这个"起点"的质量，而不是因为将其归入农村地区，就降低标准。如果它注定要在建造时落后，那么建设就没有意义了。如果这个目标不能保证，那宁愿慢，一定不能太仓促，不能建几栋楼来安置农民;

中央文件还指出，村庄建设应归类和有针对性。我国目前真正处于农业区的行政村约有50万人，其中8万-10万人未来将合并为小城市（1个城镇合并为小城市将吸收几个村的农业转移人口和一定数量的土地），或者成为较大的城市功能区。在剩余的行政村中，估计由于历史因素、特殊地理因素等原因，目前约有10%的人口规模将基本维持，将成为发展乡村旅游和生产服务业的专业村。其余的行政村，在长短的时间内，将逐渐缩小为小型专业农民聚居地，有的甚至会完全消失。对于后一类村庄，没有必要在乡村振兴中投资永久性公共服务设施。对于"专业村"，只能有选择地建设一定的公共服务设施。这两类村庄，尤其是后者，即使投资建设公共服务设施，也会因为人口少、维护成本高，使公共服务效率低下，对普通大众没有吸引力。

至于农村居民的社会保障，如前所述，仍然需要继续完善城乡统一的社会保障体系，城乡居民在实践中享受的同等社会保障水平还需要时间。社会保障特别是养老保障，必须与居民的收入挂钩，要消除城乡居民收入水平差距，还要发展农村产业，这需要一个过程。

新京报记者 田继雄

编辑：张淑轩 福特 赵林