說起遊擊戰，很多人認為是中共的特有作戰方式，其實不然，抗戰中期，國民黨也曾正式地做出在敵後成立戰區，進行遊擊戰的決議。在這樣的背景之下，魯蘇戰區成立，蘇北戰場成為其中一個重要的環節。
抗戰初期，國民政府軍事當局，就對蘇北進行了詳盡的戰略謀劃和軍事準備。
抗日戰争全面爆發之初，國民黨全盤戰略籌劃中，整體作戰部署，集中于華北和淞滬兩個戰場。
華北為主戰場，為主要布防區，而淞滬戰場和浙江戰場，聚集國軍精銳，一方面進攻上海地區日軍基地，組織日軍強行登陸，維護首都安全，并迫使日軍将兵力分散于江南不利戰場，進而全盤把握戰局。
不難看出，從地理位置上來說，山東和蘇北地區，就是聯系兩個作戰區域的中樞。
換一句話來說，掩護南北戰場的側翼，保持兩個戰場的聯系，成為魯蘇戰區的主要戰略任務。用現在的眼光，國民黨的戰略眼光還是不錯的，對日本進攻蘇北和山東的擔心很有必要。
日本方面，在盧溝橋事變之後，作戰部長石原莞爾堅持不擴大方針，力主将作戰區域盡量限定于平津地區，華南、華中不到萬不得已不使用武力。
可是，日本侵華軍中，擴大戰争的暗流，已經難以抵擋。八一三淞滬會戰之後，中國駐屯軍司令部，就向軍部提出，發起山東半島作戰的申請。同年9月，華北方面軍打敗國民黨軍隊之後，又一次提出發起山東作戰。
基于以上戰略研判，國民黨在蘇北地區，制定了以下的防禦方針：
為了保證南北軍的聯系，蘇北地區應将主力部隊，配置與徐海鐵路沿線，将部分兵力分置于臨沂，淮陰等地，除此之外，在海州地區也應該配置相當的部隊，擔任海岸前線警戒工作。
1937年底，日軍為了将南北日軍連成一體，發動了徐州作戰。為了取得勝利，日軍對蘇北地區重要的交通點，進行了進攻和占領。
徐州會戰期間，國民黨對于遊擊戰，主要側重于戰役局面。
1938年5月12日，蔣介石就曾密電李宗仁，着重地提出，讓津浦鐵路南段以東的遊擊隊，以破壞交通，消滅小股日軍，毀滅其補充機關為主要任務。
根據當時的作戰方案，國民黨在蘇北地區進行了軍事部署。
組建專門的部隊，擔任蘇北的防務！
1938年1月1日，第24集團軍正式成立，顧祝同擔任司令，統轄第89軍和第57軍，除此之外，24集團軍擁有第八軍遊擊隊，第五戰區遊擊總隊，洪澤湖水上遊擊總隊等的絕對指揮權。
蘇北地區以防禦為主，襲擾為輔，配合徐州會戰。
鑒于徐州會戰，敵後遊擊戰起到的作用。
1939年1月，為了更好實施遊擊戰，國民黨正式設立魯蘇和察冀兩個戰區，擔任敵後抗日作戰工作。
當時，在魯蘇地區，日軍兵力主要是華北第二軍，華中派遣軍一部，總兵力約為4個師團，共計10餘萬人，主要聚集在膠濟、津浦鐵路沿線，長江北岸，沿海港灣煙台，青島威海衛等地。
針對這樣的态勢，國民黨軍事委員會将長江以北，津浦鐵路以東，黃河以南劃歸于魯蘇遊擊戰區。
不久，軍事委員會又在蘇北成立第一，第二遊擊戰區。
第一戰區由韓德勒指揮，統轄李守維的第89軍，陳泰運的蘇北遊擊總隊和蘇北保安隊。到1943年，發展為6個縱隊。
第二戰區由李明楊指揮，管轄七個支隊和蘇北保安團一部，到1943年，發展到14個縱隊，6個支隊，以及特務總隊等。
此外，軍事委員會，還對魯蘇戰區的任務，做出了詳細的規定：
要求其在鹽城，寶應，高郵湖沼地區，向運河線運動，并分出一部在兩淮，泗陽，隴海路東段活動，保持魯蘇之間的交通，并與第57軍保持聯系。
蘇北從劃分遊擊區，到兵力配備，國民黨都進行了詳盡的部署，這也标志着蘇北國民黨敵後戰場正式形成。