说起游击战，很多人认为是中共的特有作战方式，其实不然，抗战中期，国民党也曾正式地做出在敌后成立战区，进行游击战的决议。在这样的背景之下，鲁苏战区成立，苏北战场成为其中一个重要的环节。
抗战初期，国民政府军事当局，就对苏北进行了详尽的战略谋划和军事准备。
抗日战争全面爆发之初，国民党全盘战略筹划中，整体作战部署，集中于华北和淞沪两个战场。
华北为主战场，为主要布防区，而淞沪战场和浙江战场，聚集国军精锐，一方面进攻上海地区日军基地，组织日军强行登陆，维护首都安全，并迫使日军将兵力分散于江南不利战场，从而全盘把握战局。
不难看出，从地理位置上来说，山东和苏北地区，就是联系两个作战区域的中枢。
换一句话来说，掩护南北战场的侧翼，保持两个战场的联系，成为鲁苏战区的主要战略任务。用现在的眼光，国民党的战略眼光还是不错的，对日本进攻苏北和山东的担心很有必要。
日本方面，在卢沟桥事变之后，作战部长石原莞尔坚持不扩大方针，力主将作战区域尽量限定于平津地区，华南、华中不到万不得已不使用武力。
可是，日本侵华军中，扩大战争的暗流，已经难以抵挡。八一三淞沪会战之后，中国驻屯军司令部，就向军部提出，发起山东半岛作战的申请。同年9月，华北方面军打败国民党军队之后，又一次提出发起山东作战。
基于以上战略研判，国民党在苏北地区，制定了以下的防御方针：
为了保证南北军的联系，苏北地区应将主力部队，配置与徐海铁路沿线，将部分兵力分置于临沂，淮阴等地，除此之外，在海州地区也应该配置相当的部队，担任海岸前线警戒工作。
1937年底，日军为了将南北日军连成一体，发动了徐州作战。为了取得胜利，日军对苏北地区重要的交通点，进行了进攻和占领。
徐州会战期间，国民党对于游击战，主要侧重于战役局面。
1938年5月12日，蒋介石就曾密电李宗仁，着重地提出，让津浦铁路南段以东的游击队，以破坏交通，消灭小股日军，毁灭其补充机关为主要任务。
根据当时的作战方案，国民党在苏北地区进行了军事部署。
组建专门的部队，担任苏北的防务！
1938年1月1日，第24集团军正式成立，顾祝同担任司令，统辖第89军和第57军，除此之外，24集团军拥有第八军游击队，第五战区游击总队，洪泽湖水上游击总队等的绝对指挥权。
苏北地区以防御为主，袭扰为辅，配合徐州会战。
鉴于徐州会战，敌后游击战起到的作用。
1939年1月，为了更好实施游击战，国民党正式设立鲁苏和察冀两个战区，担任敌后抗日作战工作。
当时，在鲁苏地区，日军兵力主要是华北第二军，华中派遣军一部，总兵力约为4个师团，共计10余万人，主要聚集在胶济、津浦铁路沿线，长江北岸，沿海港湾烟台，青岛威海卫等地。
针对这样的态势，国民党军事委员会将长江以北，津浦铁路以东，黄河以南划归于鲁苏游击战区。
不久，军事委员会又在苏北成立第一，第二游击战区。
第一战区由韩德勒指挥，统辖李守维的第89军，陈泰运的苏北游击总队和苏北保安队。到1943年，发展为6个纵队。
第二战区由李明杨指挥，管辖七个支队和苏北保安团一部，到1943年，发展到14个纵队，6个支队，以及特务总队等。
此外，军事委员会，还对鲁苏战区的任务，做出了详细的规定：
要求其在盐城，宝应，高邮湖沼地区，向运河线运动，并分出一部在两淮，泗阳，陇海路东段活动，保持鲁苏之间的交通，并与第57军保持联系。
苏北从划分游击区，到兵力配备，国民党都进行了详尽的部署，这也标志着苏北国民党敌后战场正式形成。