定職責、定機構、定編制，三定方案敲定之時，也即改革任務基本定型之時。
“國家疾控局三定方案近期将會公布，流程已經走到最後階段。”近期，一位接近國家衛健與疾控系統人士透露。多個獨立信源向“醫學界智庫”印證了此消息。
此時，距離2021年4月28日國家疾病預防控制局宣布成立已過去8個月，全國10餘萬疾控人也等待了8個月。“國家疾控局一成立，改革就已箭在弦上。三定方案敲定之時，也即改革任務基本定型之時，将對行業形成直接、深遠的影響。”醫療政策研究者、首都醫科大學國家醫療保障研究院原副研究員仲崇明說。
同樣是在巨大的改革呼聲之下成立的副部級機關，國家疾控局常被拿來與國家醫療保障局比較。而從挂牌到“三定”，國家醫保局隻花了3個多月，且在3個多月的“過渡期”裡就已高調行事：抗癌藥集采和醫保準入談判、醫藥和醫療行為治理、調查高值醫用耗材管理工作等，在業内頻頻掀起波瀾，俨然等不及三定方案公布就要開始改革的程序。
而國家疾控局成立至今，8個多月裡，僅與國家衛健委等部門合發了《“十四五”優質高效醫療衛生服務體系建設實施方案》《關于提前下達2022年重大傳染病防控經費預算的通知》、新增一位副局長，此外幾乎再無任何機構官方動作。
為何國家疾控局成立後如此“沉寂”？三定方案為何遲遲不出？改革方案衆說紛纭，最終，定下的會是哪個版本？
國家疾控局挂牌儀式。圖/央視新聞
漫長等待
“疾控局三定方案什麼時候公布？”
熟悉這個問題的人不隻中國疾病預防控制中心（下稱CDC）某業務部門職員吳畊一個人。從國家疾控局4月底成立起，從上至下，許多CDC的職員去往地方開會或調研時，總會被問起，衛健和疾控部門職員尤其關心。他們耳聞的答案從上半年，改為年中、年底，最新的版本是要保障好冬奧會和兩會工作，是以方案可能會在2022年的三、四月才出來。
屆時，國家疾控局成立将滿一年。“但我們不知道上司們還會不會這麼有耐心，能夠等這麼長時間？”吳畊說。
2020年初，疫情資訊直報系統失靈，CDC不夠合理的體制和職能被視為直接原因：體制上，從中央至地方四級是非垂直管理模式、地方CDC需聽命于地方政府而非上級CDC；職能上，曆來重業務與技術、輕管理與政策，資訊釋出權與行政權不足。SARS疫情後我國公衛隊伍萎縮、地位低下，醫防分離等問題也再被提及。
疾控體系改革的呼聲因而鵲起，至國家疾控局宣布成立時達到高潮。
挂牌時，國家疾控局的級别也正式公布：副部級，隸屬國家衛健委管理。中共中央政治局委員、國務院副總理孫春蘭指出，新成立的國家疾控局要高質高效完成國家、省、市、縣四級機構組建工作，強化上級疾控機構對下級疾控機構的業務上司和工作協同，形成從中央到基層上司有力、權威高效的疾控體系。等同于為賦行政權于疾控系統定調。
據新華社消息，國家疾控局将負責制訂傳染病防控及公共衛生監督的政策，指導疾病預防控制體系建設，規劃指導疫情監測預警體系建設，指導疾控科研體系建設，公共衛生監督管理、傳染病防治監督等。
既有了國家疾控局，疾控中心的人事與業務必定要進行整合、調整。吳畊表示，當時中國CDC許多業務部門幾乎已做好接受人事變動的準備，有調出可能性較大的部門職員常開玩笑“我們馬上就要出去了”。地方CDC也急切等待方案公布，好盡快确定變革方向，盡量多争取一些緩沖的時間。
2021年8月19日，福建省率先籌建省級疾控局，将整合疾病預防控制、應急處置、公共衛生監督等相關職責和機構。圖/福建日報
一位北京的疾控工作從業者告訴“醫學界智庫”，基層疾控人員則擔憂未來的編制和薪酬待遇等，聚在一起時常讨論相關話題。
挂牌後，國家疾控局卻近乎沉寂。接近CDC人士喻钊向“醫學界智庫”透露，局部較為嚴重的疫情不斷是一大原因，“各種推遲，如果因為什麼變動而影響大家抗疫的積極性，那是得不償失的。”
他同時表示，三定方案遲遲未出的另一大原因是“要梳理一些關系”，“當時大家都設想得比較好，就覺得很自然。”喻钊說，指的是要将國家疾控局建設成像國家中醫藥管理局一樣，雖向國家衛健委彙報，但有較為獨立的行政權。“但後來發現，還是有一些利益關系要處理。”
内部協作、利益關系需協調，外部期待深厚
公共衛生不隻包括新冠肺炎等傳染病的防治，還有近年“健康中國行動”強調的營養膳食、控煙、心理健康、重點慢性病防控等。喻钊分析，從人群健康角度出發，CDC除了傳染病外，還有慢性病及傷害兩大業務。而從目前已任命的局長背景及公布職能來看，國家疾控局未來工作将偏重傳染病的防治。CDC非傳染病部門的職員擔心，歸屬到疾控局後，是否會影響未來的業務發展。
中國CDC官網“組織機構”頁面截圖。
即便CDC所有業務部門全部順利歸到國家疾控局，未來與國家衛健委相關司局的協作也是一個問題。目前，CDC、國家衛健委内設機構疾控局和老齡健康司、婦幼健康司、基層衛生健康司等都是國家衛健委下屬的機關，在慢性病防控等業務上聯系緊密，CDC還為其他幾個司局提供了重要的人員和技術支援。一旦疾控局相對獨立出去，和衛健委分了家，其他幾個司局再想争取這種支援，或是疾控局需要相關協助，流程就會變得繁瑣起來。
“可能在委裡辦公室就是對門的，司局級或者處級幹部直接溝通就可以”，喻钊說，“分家後，有可能辦公室還是隻隔着幾米，但檔案就需要兩邊的部、司、處逐級批複，才能向對方機關申請支援。原來一天能解決的事情，之後可能就要更長的時間去走流程。”
喻钊表示，其他利益關系，還有CDC的級别問題：其現為國家衛健委（正部級）的直屬事業機關，國家疾控局成立後若将中國CDC納入，那麼它将會由直屬于正部級的機關變為直屬于副部級，整體下降半級；以及CDC下非法人專業技術機構歸屬到疾控局後的編制問題、國家衛健委保留CDC下非傳染病業務的傾向等。
“沒有壓倒性的共識出現，幾方各執一詞。”喻钊認為，這是疾控局三定方案遲遲未定的一個原因。
從外部環境來看，仲崇明認為，中國新冠疫情防控的相對勝利，為疾控系統在國際上“彎道超車”提供了機遇；但同時我國疾控系統不強、公衛服務不大仍是不争的事實，迫切需要改革和建設。我國在政府機構整體縮編背景下成立國家疾控局，首要任務是做好新冠疫情的防控，在以往工作基礎上更展現專業性、系統性和可持續性；而後便是慢性病防控、精神心理衛生等健康業務的發展，展現未來我國公衛發展的縱深性、效率性和負責性。
“國家疾控局的三定方案，一定程度上可以反映‘健康中國’戰略将如何落到實處。”仲崇明表示，改革任務的迫切性和重大性，外部的深厚期待，使三定方案确定程序十分謹慎。在醫防協同原則下，慢性病防治等業務必然由疾控系統發揮更強作用，壓力、阻力與動力同在。
另一方面，仲崇明認為，國家疾控局三定方案還需回應一些疾控系統的痼疾，如人員隊伍建設不穩定、待遇差，以及公衛服務在現實業務中可能存在的帶金銷售風險等。
“主要是待遇能不能改善？我們抗疫任務也很重，但是薪酬在同級别醫療系統中是最低的，相同職稱同時進入系統，待遇大概隻有其他系統的三分之一。”雲南邊境的一位縣級疾控中心公衛醫師對“醫學界智庫”表示，“改善待遇，其他身份、地位這些都無所謂了。”
在疾控局成立後、“三定”前，也有疾控人等不及改革正式啟程，選擇離開。内蒙古某旗疾控中心的檢驗醫師告訴“醫學界智庫”，公衛在衛健系統裡本就是冷門，檢驗科更是其中“冷門的冷門”，但其工作對疫情的防控是非常關鍵和重要的。新冠疫情流行的這兩年檢驗科工作量暴漲，員工卻未見增加，資訊登記的電子化、自動化程度幾近于零，疫情一來每天就隻能睡2-3個小時。又因為編制問題得不到解決、待遇低，年底，科裡兩個最能幹的同僚辭職了。
元旦前夕，中國CDC主任高福慰問北京新冠疫情防控一線專班從業人員。圖/中國CDC
會是公衛主角還是“高配版防疫站”？
若将慢性病等CDC下的健康業務一并歸屬到國家疾控局，容易帶來協作、利益等方面的問題，那麼，将國家疾控局建設為專注于傳染病防治的“高配版防疫站”，是否可行？
現有資訊似乎透露着這種迹象。如上文所述，從目前新華社所表述的職能來看，國家疾控局未來工作似乎将偏重傳染病的防治。并且，國家疾控局成立後僅釋出的兩個檔案，均有值得讨論之處。
首先是國家疾控局7月份與國家衛健委、國家發改委、國家中醫藥管理局聯合釋出的《“十四五”優質高效醫療衛生服務體系建設實施方案》。該方案提出重點建設四大工程，“公共衛生防控救治能力提升工程”為第一項，任務包括現代化疾控體系建設、國家重大傳染病防治基地建設、國家緊急醫學救援基地建設，明顯偏重于傳染病的防治；而涉及多種非傳染性慢病的老年健康，以及職業健康、婦幼健康等任務，則被歸到第三項工程“重點人群健康服務補短闆”。展現了疾控、健康工作的分離。
其次是國家疾控局12月與财政部、國家衛健委聯合釋出的《關于提前下達2022年重大傳染病防控經費預算的通知》，涉155.7億元财政經費；同時，财政部、國家衛健委還釋出了《關于提前下達2022年基本公共衛生服務補助資金預算的通知》，預算共計588.5億元，近4倍于重大傳染病防控經費預算。而這份公衛服務的預算檔案，國家疾控局并未參與其中。
喻钊透露，将CDC拆分，隻将傳染病業務歸屬到國家疾控局、其他業務另歸到衛健委的相關司局，正是改革方案之一。而最新消息是，國家衛健委可能會另成立一個司局專門接手這些業務，避免紛争。“如果這樣，在這個講求‘大健康’的時代，我們的公衛體系可能就會變成一個笑話，如果改革方案設定不科學，那麼就會退回到防疫站時代。”喻钊說。
改革方案未公布，外部仍在對國家疾控局對我國公衛事業的影響寄予厚望。在仲崇明的想象中，國家疾控局可以如CDC一樣，以“重點任務命名”的方式對内設機構進行劃分，如設立結核病防治部門、慢病防治部門等，提高效率，避免職責不清；還可以學習國家醫保局“騰籠換鳥”，對價格虛高的二類疫苗盡快啟動帶量采購或談判，把結餘部分留給疾控人薪酬改善。
“公衛需要一個主角，這個主角就是國家疾控局和各地疾控隊伍。”仲崇明表示，“國家疾控局必須提高站位，真抓實幹，也必須盡快展現工作能力和經營哲學。”
“2021年5月啟動的國家疾控體系改革，給我國公共衛生事業的發展帶來了戰略發展機遇期。也為新發傳染病的防控救治、突發公共衛生應急事件應對創造了補短闆、建機制的機會。”中國CDC創始人、首任主任，北京大學公共衛生學院教授李立明對“醫學界智庫”表示，“但是，如何堅持大衛生、大健康理念，統籌我國雙重疾病負擔的應對、迎接老齡化帶來的健康挑戰、從容應對環境健康問題和食品、藥品安全等公共衛生問題，仍然是任重道遠。”
改革時機難遇。這一次，要改革，共識已定，現實中改革的程序和細節卻難以預測。“我說的這些，目前也不完全确定，任何一種可能都會被推翻重設。”喻钊說。而他尤其希望，将國家疾控局建成“高配版防疫站”會是被推翻的那個版本。
（應受訪者要求，文中吳畊、喻钊為化名）
封面圖檔來源：封面新聞
來源：醫學界智庫
責編：鄭華菊
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