定职责、定机构、定编制，三定方案敲定之时，也即改革任务基本定型之时。
“国家疾控局三定方案近期将会公布，流程已经走到最后阶段。”近期，一位接近国家卫健与疾控系统人士透露。多个独立信源向“医学界智库”印证了此消息。
此时，距离2021年4月28日国家疾病预防控制局宣布成立已过去8个月，全国10余万疾控人也等待了8个月。“国家疾控局一成立，改革就已箭在弦上。三定方案敲定之时，也即改革任务基本定型之时，将对行业形成直接、深远的影响。”医疗政策研究者、首都医科大学国家医疗保障研究院原副研究员仲崇明说。
同样是在巨大的改革呼声之下成立的副部级单位，国家疾控局常被拿来与国家医疗保障局比较。而从挂牌到“三定”，国家医保局只花了3个多月，且在3个多月的“过渡期”里就已高调行事：抗癌药集采和医保准入谈判、医药和医疗行为治理、调查高值医用耗材管理工作等，在业内频频掀起波澜，俨然等不及三定方案公布就要开始改革的进程。
而国家疾控局成立至今，8个多月里，仅与国家卫健委等部门合发了《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设实施方案》《关于提前下达2022年重大传染病防控经费预算的通知》、新增一位副局长，此外几乎再无任何机构官方动作。
为何国家疾控局成立后如此“沉寂”？三定方案为何迟迟不出？改革方案众说纷纭，最终，定下的会是哪个版本？
国家疾控局挂牌仪式。图/央视新闻
漫长等待
“疾控局三定方案什么时候公布？”
熟悉这个问题的人不只中国疾病预防控制中心（下称CDC）某业务部门职员吴畊一个人。从国家疾控局4月底成立起，从上至下，许多CDC的职员去往地方开会或调研时，总会被问起，卫健和疾控部门职员尤其关心。他们耳闻的答案从上半年，改为年中、年底，最新的版本是要保障好冬奥会和两会工作，所以方案可能会在2022年的三、四月才出来。
届时，国家疾控局成立将满一年。“但我们不知道领导们还会不会这么有耐心，能够等这么长时间？”吴畊说。
2020年初，疫情信息直报系统失灵，CDC不够合理的体制和职能被视为直接原因：体制上，从中央至地方四级是非垂直管理模式、地方CDC需听命于地方政府而非上级CDC；职能上，历来重业务与技术、轻管理与政策，信息发布权与行政权不足。SARS疫情后我国公卫队伍萎缩、地位低下，医防分离等问题也再被提及。
疾控体系改革的呼声因而鹊起，至国家疾控局宣布成立时达到高潮。
挂牌时，国家疾控局的级别也正式公布：副部级，隶属国家卫健委管理。中共中央政治局委员、国务院副总理孙春兰指出，新成立的国家疾控局要高质高效完成国家、省、市、县四级机构组建工作，强化上级疾控机构对下级疾控机构的业务领导和工作协同，形成从中央到基层领导有力、权威高效的疾控体系。等同于为赋行政权于疾控系统定调。
据新华社消息，国家疾控局将负责制订传染病防控及公共卫生监督的政策，指导疾病预防控制体系建设，规划指导疫情监测预警体系建设，指导疾控科研体系建设，公共卫生监督管理、传染病防治监督等。
既有了国家疾控局，疾控中心的人事与业务必定要进行整合、调整。吴畊表示，当时中国CDC许多业务部门几乎已做好接受人事变动的准备，有调出可能性较大的部门职员常开玩笑“我们马上就要出去了”。地方CDC也急切等待方案公布，好尽快确定变革方向，尽量多争取一些缓冲的时间。
2021年8月19日，福建省率先筹建省级疾控局，将整合疾病预防控制、应急处置、公共卫生监督等相关职责和机构。图/福建日报
一位北京的疾控工作从业者告诉“医学界智库”，基层疾控人员则担忧未来的编制和薪酬待遇等，聚在一起时常讨论相关话题。
挂牌后，国家疾控局却近乎沉寂。接近CDC人士喻钊向“医学界智库”透露，局部较为严重的疫情不断是一大原因，“各种推迟，如果因为什么变动而影响大家抗疫的积极性，那是得不偿失的。”
他同时表示，三定方案迟迟未出的另一大原因是“要梳理一些关系”，“当时大家都设想得比较好，就觉得很自然。”喻钊说，指的是要将国家疾控局建设成像国家中医药管理局一样，虽向国家卫健委汇报，但有较为独立的行政权。“但后来发现，还是有一些利益关系要处理。”
内部协作、利益关系需协调，外部期待深厚
公共卫生不只包括新冠肺炎等传染病的防治，还有近年“健康中国行动”强调的营养膳食、控烟、心理健康、重点慢性病防控等。喻钊分析，从人群健康角度出发，CDC除了传染病外，还有慢性病及伤害两大业务。而从目前已任命的局长背景及公布职能来看，国家疾控局未来工作将偏重传染病的防治。CDC非传染病部门的职员担心，归属到疾控局后，是否会影响未来的业务发展。
中国CDC官网“组织机构”页面截图。
即便CDC所有业务部门全部顺利归到国家疾控局，未来与国家卫健委相关司局的协作也是一个问题。目前，CDC、国家卫健委内设机构疾控局和老龄健康司、妇幼健康司、基层卫生健康司等都是国家卫健委下属的单位，在慢性病防控等业务上联系紧密，CDC还为其他几个司局提供了重要的人员和技术支持。一旦疾控局相对独立出去，和卫健委分了家，其他几个司局再想争取这种支持，或是疾控局需要相关协助，流程就会变得繁琐起来。
“可能在委里办公室就是对门的，司局级或者处级干部直接沟通就可以”，喻钊说，“分家后，有可能办公室还是只隔着几米，但文件就需要两边的部、司、处逐级批复，才能向对方单位申请支持。原来一天能解决的事情，之后可能就要更长的时间去走流程。”
喻钊表示，其他利益关系，还有CDC的级别问题：其现为国家卫健委（正部级）的直属事业单位，国家疾控局成立后若将中国CDC纳入，那么它将会由直属于正部级的单位变为直属于副部级，整体下降半级；以及CDC下非法人专业技术机构归属到疾控局后的编制问题、国家卫健委保留CDC下非传染病业务的倾向等。
“没有压倒性的共识出现，几方各执一词。”喻钊认为，这是疾控局三定方案迟迟未定的一个原因。
从外部环境来看，仲崇明认为，中国新冠疫情防控的相对胜利，为疾控系统在国际上“弯道超车”提供了机遇；但同时我国疾控系统不强、公卫服务不大仍是不争的事实，迫切需要改革和建设。我国在政府机构整体缩编背景下成立国家疾控局，首要任务是做好新冠疫情的防控，在以往工作基础上更体现专业性、系统性和可持续性；而后便是慢性病防控、精神心理卫生等健康业务的发展，体现未来我国公卫发展的纵深性、效率性和负责性。
“国家疾控局的三定方案，一定程度上可以反映‘健康中国’战略将如何落到实处。”仲崇明表示，改革任务的迫切性和重大性，外部的深厚期待，使三定方案确定进程十分谨慎。在医防协同原则下，慢性病防治等业务必然由疾控系统发挥更强作用，压力、阻力与动力同在。
另一方面，仲崇明认为，国家疾控局三定方案还需回应一些疾控系统的痼疾，如人员队伍建设不稳定、待遇差，以及公卫服务在现实业务中可能存在的带金销售风险等。
“主要是待遇能不能改善？我们抗疫任务也很重，但是薪酬在同级别医疗系统中是最低的，相同职称同时进入系统，待遇大概只有其他系统的三分之一。”云南边境的一位县级疾控中心公卫医师对“医学界智库”表示，“改善待遇，其他身份、地位这些都无所谓了。”
在疾控局成立后、“三定”前，也有疾控人等不及改革正式启程，选择离开。内蒙古某旗疾控中心的检验医师告诉“医学界智库”，公卫在卫健系统里本就是冷门，检验科更是其中“冷门的冷门”，但其工作对疫情的防控是非常关键和重要的。新冠疫情流行的这两年检验科工作量暴涨，员工却未见增加，信息登记的电子化、自动化程度几近于零，疫情一来每天就只能睡2-3个小时。又因为编制问题得不到解决、待遇低，年底，科里两个最能干的同事辞职了。
元旦前夕，中国CDC主任高福慰问北京新冠疫情防控一线专班工作人员。图/中国CDC
会是公卫主角还是“高配版防疫站”？
若将慢性病等CDC下的健康业务一并归属到国家疾控局，容易带来协作、利益等方面的问题，那么，将国家疾控局建设为专注于传染病防治的“高配版防疫站”，是否可行？
现有信息似乎透露着这种迹象。如上文所述，从目前新华社所表述的职能来看，国家疾控局未来工作似乎将偏重传染病的防治。并且，国家疾控局成立后仅发布的两个文件，均有值得讨论之处。
首先是国家疾控局7月份与国家卫健委、国家发改委、国家中医药管理局联合发布的《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设实施方案》。该方案提出重点建设四大工程，“公共卫生防控救治能力提升工程”为第一项，任务包括现代化疾控体系建设、国家重大传染病防治基地建设、国家紧急医学救援基地建设，明显偏重于传染病的防治；而涉及多种非传染性慢病的老年健康，以及职业健康、妇幼健康等任务，则被归到第三项工程“重点人群健康服务补短板”。体现了疾控、健康工作的分离。
其次是国家疾控局12月与财政部、国家卫健委联合发布的《关于提前下达2022年重大传染病防控经费预算的通知》，涉155.7亿元财政经费；同时，财政部、国家卫健委还发布了《关于提前下达2022年基本公共卫生服务补助资金预算的通知》，预算共计588.5亿元，近4倍于重大传染病防控经费预算。而这份公卫服务的预算文件，国家疾控局并未参与其中。
喻钊透露，将CDC拆分，只将传染病业务归属到国家疾控局、其他业务另归到卫健委的相关司局，正是改革方案之一。而最新消息是，国家卫健委可能会另成立一个司局专门接手这些业务，避免纷争。“如果这样，在这个讲求‘大健康’的时代，我们的公卫体系可能就会变成一个笑话，如果改革方案设置不科学，那么就会退回到防疫站时代。”喻钊说。
改革方案未公布，外部仍在对国家疾控局对我国公卫事业的影响寄予厚望。在仲崇明的想象中，国家疾控局可以如CDC一样，以“重点任务命名”的方式对内设机构进行划分，如设立结核病防治部门、慢病防治部门等，提高效率，避免职责不清；还可以学习国家医保局“腾笼换鸟”，对价格虚高的二类疫苗尽快启动带量采购或谈判，把结余部分留给疾控人薪酬改善。
“公卫需要一个主角，这个主角就是国家疾控局和各地疾控队伍。”仲崇明表示，“国家疾控局必须提高站位，真抓实干，也必须尽快体现工作能力和经营哲学。”
“2021年5月启动的国家疾控体系改革，给我国公共卫生事业的发展带来了战略发展机遇期。也为新发传染病的防控救治、突发公共卫生应急事件应对创造了补短板、建机制的机会。”中国CDC创始人、首任主任，北京大学公共卫生学院教授李立明对“医学界智库”表示，“但是，如何坚持大卫生、大健康理念，统筹我国双重疾病负担的应对、迎接老龄化带来的健康挑战、从容应对环境健康问题和食品、药品安全等公共卫生问题，仍然是任重道远。”
改革时机难遇。这一次，要改革，共识已定，现实中改革的进程和细节却难以预测。“我说的这些，目前也不完全确定，任何一种可能都会被推翻重设。”喻钊说。而他尤其希望，将国家疾控局建成“高配版防疫站”会是被推翻的那个版本。
（应受访者要求，文中吴畊、喻钊为化名）
封面图片来源：封面新闻
来源：医学界智库
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