前 言
加強和完善現代金融監管的重要環節之一是推動國有金融企業改革。近期财政部副部長廖岷在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議上進行了《國務院關于金融企業國有資産管理情況專項報告審議意見的研究處理情況和整改問責情況的報告》（簡稱《報告》），對國有金融企業未來工作重點進行明确，預示着金融國有企業改革即将啟動。本文立足《報告》内容，結合近年來重點政策的跟蹤，研判國有金融企業的改革趨勢。
一、國有金融企業改革現狀與存在問題
根據國家相關檔案規定，國有金融企業是指國家通過出資或投資關系、協定、其他安排，能夠實際支配金融的企業，包括獨資、全資、絕對控股、實際控制等情形。國有金融企業主要包括依法設立的獲得金融業務許可證的各類金融企業，主權财富基金、金融控股公司、金融投資營運公司以及金融基礎設施等實質性開展金融業務的其他企業或機構等。
從出資人監管視角，國有金融企業主要分為兩類。一類是屬于國資系統的國有金融企業，即由國資監管機構及其監管企業履行出資人或股東職責的國有金融企業，這類企業屬于我們通常提到的國有企業範疇；另外一類是指由其他政府部門（通常是财政部門）履行出資人或股東職責的國有金融機構，這類企業通常不屬于我們通常提到的國有企業的範疇，中央和地方關于國資國企改革的相關的檔案都會對這類企業和文化類企業進行特别說明。
以中央企業為例，上述第一類國有金融企業對應的是國務院國資委所監管的97家央企所控制的金融企業，第二類國有金融企業對應的是财政部管理的金融企業，包括四大國有保險公司、五大國有商業銀行等。
▲圖1中央企業出資人監管架構
1995年大陸開啟金融體制改革後，大陸金融機構主要采取行業監管的模式，例如1995年大陸相繼出台《中國人民銀行法》《商業銀行法》《保險法》《證券法》等一系列法律，把銀行、證監、保險三個監管部門從人民銀行分離出來，形成對金融機構的分業監管。2018年，國家整合銀監會和保監會，成立銀保監會，形成對銀行、保險的混業監管。
由于國有金融企業是采取行業監管，其改革是納入大陸金融體制改革範疇，而沒有納入國資國企改革範疇。是以，十八大以來這一輪國資國企的深化改革主要在國資系統内的國有企業進行，并未對國有金融企業進行覆寫，導緻國有金融企業的改革相對滞後于國資系統國有企業改革程序。尤其在國有金融資産國資監管體制、企業法人治理結構、工資決定機制、加強黨的上司等重點領域，在出資人線條的相關體制機制存在空白。
國有金融企業是大陸金融機構主體，而且金融風險具有傳染性，微觀層面金融企業的穩健經營會影響到大陸整體金融環境的穩定，深化國有金融企業改革，是深化大陸金融體制改革的重要環節，對于大陸經濟發展和金融穩定具有重要意義。
二、國有金融企業改革的主要方向
黨的十九大後，中央陸續印發了多個國有金融企業改革的相關政策檔案，包括《中共中央國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》《國務院辦公廳關于印發〈國有金融資本出資人職責暫行規定〉的通知》《财政部關于規範國有金融機構資産轉讓有關事項的通知》等，持續推動國有金融企業改革。立足二十大報告精神，根據相關檔案内容，結合《報告》内容，參照國有企業的改革思路，我們認為國有金融企業改革的主要方向有：
●國資監管體制完善
完善國資監管體制機制是強化國有金融企業出資人或股東監管的頂層環節。由于大陸金融企業主要采取行業監管，是以與國資系統相比，國有金融機構的出資人監管得相對薄弱。針對這一問題，2019年國務院辦公廳印發了《國有金融資本出資人職責暫行規定》（簡稱《規定》），明确了财政部和地方财政部門分别代表國務院和地方政府履行國有金融企業的出資人職責。
從該檔案的要求看，針對國有金融企業的授權經營機制（含重大事項決策），國有金融資本經營績效考核，重要企業管理人員的選拔、任免、考核和管理，金融國有資産股權變動與資産轉讓，國有金融企業的内外監督體系建設，以及違法違規經營投資責任追究等将是完善國有金融企業國資監管體制機制的重點環節。
此次《報告》着重從堅持和加強黨的上司、加強制度建設、理順履行出資人職責機構和受托管理機構關系、做好市場經營類機構劃轉工作等方向完善國有金融資本管理體制機制。其中落實重大事項黨組織前置研究、加快出台國有金融資本管理條例、研究起草地方國有金融資本管理績效評價辦法等改革要求均對國有金融企業經營發展有較大影響。
●法人治理結建構設與完善
2021年中國銀保監會印發了《銀行保險機構公司治理準則》（簡稱《準則》），從行業線條對金融企業的法人治理結構做出了明确規定，重點從股權結構、組織架構、職責邊界、發展戰略、職業道德準則、風險管理與内部控制、資訊披露機制、激勵限制機制、利益相關者保護機制、社會責任意識等明确金融機構法人治理結建構設與完善的要求。從出資人線條，即國有企業屬性出發，除了上述行業性要求，其改革重點還包括：
加強黨的上司。黨的二十大報告明确提出了推進金融企業在完善公司治理中加強黨的上司，此次《報告》提出了落實國有金融企業黨委在公司治理結構中的法定地位，對于“三重一大”等重要事項，在送出董事會審議之前，須先由黨委會集體研究。落實黨委上司班子和董事會、管理層雙向進入、交叉任職要求，確定黨中央決策部署通過公司治理機制貫徹落實到位等改革要求。
落實董事會職權。董事會虛設是國有企業的常見問題，落實董事會職權是國有企業完善法人治理結構的關鍵環節。《規定》提出了國有出資人應通過公司法人治理機制事實對國有金融機構的監管，落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬配置設定等權利。同時，結合2023年《公司法（修訂）》，董事會及董事任期制度改革也将是法人治理結構重點完善的内容。
經理層任期制和契約化管理，以及職業經理人制度。目前多數國有金融機構的選人用人的市場化程度不高，事實上《準則》也明确提出了鼓勵銀行保險機構采用市場化選聘機制，以公開、透明的方式選聘進階管理人員。實施經理層任期契約化管理和職業經理人制度，是國有企業完善市場化選人用人，優化公司法人治理結構的重要手段，這将是國有金融企業完善法人治理結構的重點方向。
●薪酬體制改革與規範
對于一般國有企業來說，薪酬和工資體制改革的重點方向是提升薪酬和工資機制的市場化程度，強化薪酬對員工的激勵作用，打破企業大鍋飯，适當拉開距離，實作多勞多得，進一步推動工資收入配置設定進一步加大向科研人員、一線員工、基層員工的傾斜力度。而對于金融國有企業來說，其改革方向則是規範薪酬配置設定和相關激勵機制，從2022年财政部印發的《關于進一步加強國有金融企業财務管理的通知》（簡稱《通知》）看，合理控制崗位配置設定級差，科學調節過高配置設定，建立健全薪酬配置設定遞延支付和追責追薪機制，提升内部薪酬配置設定透明度、規範度等是國有金融機構薪酬改革的重點内容，其改革導向與一般國有企業的導向有所差别。
此外，參照國有企業工資總額決定機制改革模式，金融國有企業的工資總額決定機制也将是改革重點。事實上，近年财政部相繼出台《國有金融企業工資決定機制改革實施辦法》（财金〔2019〕121号）、《國有金融企業工資決定機制實施細則》（财金函〔2020〕4号）、《關于進一步做好國有金融企業工資總額管理有關問題的補充通知》（财金函〔2020〕22号）等檔案，以推動國有金融企業工資總額決定機制的改革。2020年河南省财政廳出台《河南省地方國有金融企業工資總額管理辦法》，以及2022年甘肅省财政廳出台《甘肅省國有金融企業工資總額管理實施辦法（試行）》等，均是針對國有金融企業工資總額管理的地方性檔案，反映了這一改革趨勢。
●風險管控機制完善
強化國有企業風險管控能力一直是國有企業改革和管理提升的重點方向。對于金融國有企業，由于金融風險的傳染性強，其對風險管控提出了更高要求。此次《報告》也把完善重大風險防控機制作為重要内容。事實上，國家針對金融國有企業的風險管控也是針對金融風險傳染性展開的，主要表現為兩方面：
一是推動國有金融企業納入财政體系監管。這一改革方向在前文的國資監管體制中提到，其目的主要是在出資監管視角，實作金融與實業分類，避免金融風險向實業領域擴散。
二是加強金融控股企業的管控。金融控股企業（簡稱金控企業）是指控股兩家及以上金融機構的企業。金控企業是國資系統中國有企業發展和控股金融業務的主要形式，由于是實業類企業控股金融企業，是以十分容易導緻金融風險向實業領域擴散，而且金控企業是屬于實業類企業納入國資監管體系，行業監管相對較弱。為此，2020年人民銀行出台了《金融控股公司監督管理試行辦法》，要求把大型金控企業納入人民銀行的監管範圍，以強化行業監管。2023年2月，中國人民銀行釋出了《金融控股公司關聯交易管理辦法》，以加強金融企業的關聯交易監管。
結語
國有金融企業雖然有自身的特殊性，但從本質上屬于國有企業的範疇，從近年國家對國有金融企業的相關改革部署看，其相關改革舉措與國有企業的改革有許多相同之處，可以預期，針對國有企業的相關改革動作，有望在國有金融企業的改革中逐漸推開。
作者：中大咨詢研究院
來源：中大咨詢