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国有金融企业改革即将启动!改革重点有哪些?

作者:华诺信诚财顾
国有金融企业改革即将启动!改革重点有哪些?

前 言

加强和完善现代金融监管的重要环节之一是推动国有金融企业改革。近期财政部副部长廖岷在第十四届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上进行了《国务院关于金融企业国有资产管理情况专项报告审议意见的研究处理情况和整改问责情况的报告》(简称《报告》),对国有金融企业未来工作重点进行明确,预示着金融国有企业改革即将启动。本文立足《报告》内容,结合近年来重点政策的跟踪,研判国有金融企业的改革趋势。

一、国有金融企业改革现状与存在问题

根据国家相关文件规定,国有金融企业是指国家通过出资或投资关系、协议、其他安排,能够实际支配金融的企业,包括独资、全资、绝对控股、实际控制等情形。国有金融企业主要包括依法设立的获得金融业务许可证的各类金融企业,主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构等。

从出资人监管视角,国有金融企业主要分为两类。一类是属于国资系统的国有金融企业,即由国资监管机构及其监管企业履行出资人或股东职责的国有金融企业,这类企业属于我们通常提到的国有企业范畴;另外一类是指由其他政府部门(通常是财政部门)履行出资人或股东职责的国有金融机构,这类企业通常不属于我们通常提到的国有企业的范畴,中央和地方关于国资国企改革的相关的文件都会对这类企业和文化类企业进行特别说明。

以中央企业为例,上述第一类国有金融企业对应的是国务院国资委所监管的97家央企所控制的金融企业,第二类国有金融企业对应的是财政部管理的金融企业,包括四大国有保险公司、五大国有商业银行等。

国有金融企业改革即将启动!改革重点有哪些?

▲图1中央企业出资人监管架构

1995年大陆开启金融体制改革后,大陆金融机构主要采取行业监管的模式,例如1995年大陆相继出台《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《证券法》等一系列法律,把银行、证监、保险三个监管部门从人民银行分离出来,形成对金融机构的分业监管。2018年,国家整合银监会和保监会,成立银保监会,形成对银行、保险的混业监管。

由于国有金融企业是采取行业监管,其改革是纳入大陆金融体制改革范畴,而没有纳入国资国企改革范畴。因此,十八大以来这一轮国资国企的深化改革主要在国资系统内的国有企业进行,并未对国有金融企业进行覆盖,导致国有金融企业的改革相对滞后于国资系统国有企业改革进程。尤其在国有金融资产国资监管体制、企业法人治理结构、工资决定机制、加强党的领导等重点领域,在出资人线条的相关体制机制存在空白。

国有金融企业是大陆金融机构主体,而且金融风险具有传染性,微观层面金融企业的稳健经营会影响到大陆整体金融环境的稳定,深化国有金融企业改革,是深化大陆金融体制改革的重要环节,对于大陆经济发展和金融稳定具有重要意义。

二、国有金融企业改革的主要方向

党的十九大后,中央陆续印发了多个国有金融企业改革的相关政策文件,包括《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》《国务院办公厅关于印发〈国有金融资本出资人职责暂行规定〉的通知》《财政部关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知》等,持续推动国有金融企业改革。立足二十大报告精神,根据相关文件内容,结合《报告》内容,参照国有企业的改革思路,我们认为国有金融企业改革的主要方向有:

●国资监管体制完善

完善国资监管体制机制是强化国有金融企业出资人或股东监管的顶层环节。由于大陆金融企业主要采取行业监管,因此与国资系统相比,国有金融机构的出资人监管得相对薄弱。针对这一问题,2019年国务院办公厅印发了《国有金融资本出资人职责暂行规定》(简称《规定》),明确了财政部和地方财政部门分别代表国务院和地方政府履行国有金融企业的出资人职责。

从该文件的要求看,针对国有金融企业的授权经营机制(含重大事项决策),国有金融资本经营绩效考核,重要企业管理人员的选拔、任免、考核和管理,金融国有资产股权变动与资产转让,国有金融企业的内外监督体系建设,以及违法违规经营投资责任追究等将是完善国有金融企业国资监管体制机制的重点环节。

此次《报告》着重从坚持和加强党的领导、加强制度建设、理顺履行出资人职责机构和受托管理机构关系、做好市场经营类机构划转工作等方向完善国有金融资本管理体制机制。其中落实重大事项党组织前置研究、加快出台国有金融资本管理条例、研究起草地方国有金融资本管理绩效评价办法等改革要求均对国有金融企业经营发展有较大影响。

●法人治理结构建设与完善

2021年中国银保监会印发了《银行保险机构公司治理准则》(简称《准则》),从行业线条对金融企业的法人治理结构做出了明确规定,重点从股权结构、组织架构、职责边界、发展战略、职业道德准则、风险管理与内部控制、信息披露机制、激励约束机制、利益相关者保护机制、社会责任意识等明确金融机构法人治理结构建设与完善的要求。从出资人线条,即国有企业属性出发,除了上述行业性要求,其改革重点还包括:

加强党的领导。党的二十大报告明确提出了推进金融企业在完善公司治理中加强党的领导,此次《报告》提出了落实国有金融企业党委在公司治理结构中的法定地位,对于“三重一大”等重要事项,在提交董事会审议之前,须先由党委会集体研究。落实党委领导班子和董事会、管理层双向进入、交叉任职要求,确保党中央决策部署通过公司治理机制贯彻落实到位等改革要求。

落实董事会职权。董事会虚设是国有企业的常见问题,落实董事会职权是国有企业完善法人治理结构的关键环节。《规定》提出了国有出资人应通过公司法人治理机制事实对国有金融机构的监管,落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。同时,结合2023年《公司法(修订)》,董事会及董事任期制度改革也将是法人治理结构重点完善的内容。

经理层任期制和契约化管理,以及职业经理人制度。目前多数国有金融机构的选人用人的市场化程度不高,事实上《准则》也明确提出了鼓励银行保险机构采用市场化选聘机制,以公开、透明的方式选聘高级管理人员。实施经理层任期契约化管理和职业经理人制度,是国有企业完善市场化选人用人,优化公司法人治理结构的重要手段,这将是国有金融企业完善法人治理结构的重点方向。

●薪酬体制改革与规范

对于一般国有企业来说,薪酬和工资体制改革的重点方向是提升薪酬和工资机制的市场化程度,强化薪酬对员工的激励作用,打破企业大锅饭,适当拉开距离,实现多劳多得,进一步推动工资收入分配进一步加大向科研人员、一线员工、基层员工的倾斜力度。而对于金融国有企业来说,其改革方向则是规范薪酬分配和相关激励机制,从2022年财政部印发的《关于进一步加强国有金融企业财务管理的通知》(简称《通知》)看,合理控制岗位分配级差,科学调节过高分配,建立健全薪酬分配递延支付和追责追薪机制,提升内部薪酬分配透明度、规范度等是国有金融机构薪酬改革的重点内容,其改革导向与一般国有企业的导向有所差别。

此外,参照国有企业工资总额决定机制改革模式,金融国有企业的工资总额决定机制也将是改革重点。事实上,近年财政部相继出台《国有金融企业工资决定机制改革实施办法》(财金〔2019〕121号)、《国有金融企业工资决定机制实施细则》(财金函〔2020〕4号)、《关于进一步做好国有金融企业工资总额管理有关问题的补充通知》(财金函〔2020〕22号)等文件,以推动国有金融企业工资总额决定机制的改革。2020年河南省财政厅出台《河南省地方国有金融企业工资总额管理办法》,以及2022年甘肃省财政厅出台《甘肃省国有金融企业工资总额管理实施办法(试行)》等,均是针对国有金融企业工资总额管理的地方性文件,反映了这一改革趋势。

●风险管控机制完善

强化国有企业风险管控能力一直是国有企业改革和管理提升的重点方向。对于金融国有企业,由于金融风险的传染性强,其对风险管控提出了更高要求。此次《报告》也把完善重大风险防控机制作为重要内容。事实上,国家针对金融国有企业的风险管控也是针对金融风险传染性展开的,主要表现为两方面:

一是推动国有金融企业纳入财政体系监管。这一改革方向在前文的国资监管体制中提到,其目的主要是在出资监管视角,实现金融与实业分类,避免金融风险向实业领域扩散。

二是加强金融控股企业的管控。金融控股企业(简称金控企业)是指控股两家及以上金融机构的企业。金控企业是国资系统中国有企业发展和控股金融业务的主要形式,由于是实业类企业控股金融企业,因此十分容易导致金融风险向实业领域扩散,而且金控企业是属于实业类企业纳入国资监管体系,行业监管相对较弱。为此,2020年人民银行出台了《金融控股公司监督管理试行办法》,要求把大型金控企业纳入人民银行的监管范围,以强化行业监管。2023年2月,中国人民银行发布了《金融控股公司关联交易管理办法》,以加强金融企业的关联交易监管。

结语

国有金融企业虽然有自身的特殊性,但从本质上属于国有企业的范畴,从近年国家对国有金融企业的相关改革部署看,其相关改革举措与国有企业的改革有许多相同之处,可以预期,针对国有企业的相关改革动作,有望在国有金融企业的改革中逐步推开。

作者:中大咨询研究院

来源:中大咨询

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