新規要求園區基建、公共停車場等須由民企獨資或控股。視覺中國/圖
一邊要嚴控地方債務規模擴張、管住地方亂花錢，另一邊要盤活國企存量資産、激發基建活力，面對這樣的難題，一個新點子、老方法出現了——引入民企。
2024年4月8日，國家發改委會同相關部門聯合釋出了修訂後的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（下文簡稱“新修訂辦法”），自5月1日起施行。
該辦法對标2023年11月釋出的《關于規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函【2023】115号文，下文簡稱“115号文”），其對地方PPP（Public-Private Partnership政府與社會資本合作）項目進行了更嚴格的限制，總體來看，“減少财政支出依賴”是主要改革思路。
兩則檔案，決定了未來數十萬億地方資産的前景。未來地方基建怎麼投資？答案是，通過特許經營。
PPP與國家基建發展密切相關。在控制地方債務的大背景下，近年來PPP新項目的審批幾近停滞，115号文看似給嚴控下的PPP撕開了一道口子，實則提出了更高要求，比如隻能走特許經營模式，聚焦“使用者付費”項目，降低對财政支出的依賴，嚴防新增地方政府隐性債務等。
新修訂辦法中最高頻的詞彙——民企，也成為這輪改革的核心。在支援民企特許經營項目清單中細分了30類項目，要求9類項目必須由民企獨資或控股；13類項目民企股權占比不得低于35%；剩餘8類支援民企參與。
社會資本參與地方基建，本就是PPP的初衷。但民企大幅進入與公共領域相關的行業，如何制定更合理的價格調整機制，仍未被讨論。
強推“使用者付費”
陳凱跟進的一個項目最近流标了，原因是：民企參與不夠。
陳凱向南方周末記者坦言，對此早有預料，“115号文出來後，大家都緊張，擔心吸引不了民企參與，這個體量的項目，有能力參與的企業又有多少？”
100億規模的城市交通項目，走的正是PPP模式，而陳凱所在的國企，是建設方案主要實施人。
日常生活中，收費公路、部分地鐵、供水供熱、污水處理等都屬于基礎設施和公用事業特許經營的例子。
如果是五年前，這類城市交通建設大多可以通過PPP解決資金來源問題，因為PPP适用的項目類型範圍更廣，對後續收入來源要求也并不嚴格。
但現在不行了。在115号文和新修訂辦法之下，要求所有PPP項目必須走“使用者付費”的支付方式，全部采取特許經營模式，同時不允許地方政府進行“付費回報”和“可行性缺口補助”，也就是通常了解的政府付費和建設補貼。
發改委投資司在答記者問中提到：使用者付費項目，指有明确收費管道和方式，項目經營收入能夠覆寫建設投資和營運成本，并具備一定投資回報。例如高速公路，就是以“過路費”來覆寫前期建設資金和營運成本。
陳凱解釋，PPP項目的主要參與者有三個：尋求資金的地方政府，代表社會資本的國企，以及項目實施方城投平台。城投公司通過公開招标選擇社會資本，并按照約定股權比例成立項目公司，實施完項目後，國企撤離，包袱留在了地方政府手中。
此前南方周末曾報道過，BT（建設-移交）模式直接推動了地方政府的債務攀升。參與企業屬于“交鑰匙”建設，不進入營運環節，建成後的項目須由政府整體接收或回購。（詳見《時隔五年，PPP再度迎來全面整改》）
針對過去的模式，新修訂辦法堵住了漏洞。發改委投資司解釋：特許經營包含“建立/改擴建—營運—移交（BOT）”“建立/改擴建—擁有并營運—移交（BOOT）”“轉讓—營運—移交（TOT）”等實施方式。
發改委投資司強調，“禁止通過建設—移交（BT）方式逃避營運義務或墊資施工。”也就是說，參與企業不能繞過“營運”環節。
2023年7月湖南省審計廳公布的審計工作報告顯示，對全省49個PPP項目，以及省屬國有企業參與PPP項目情況進行審計調查，發現的主要問題之一是“異化PPP模式”，即省屬國有企業參與PPP項目成為市縣政府融資管道，增加隐性債務風險。
新修訂辦法鼓勵民企成為主要玩家，那麼民企是否容易進入呢？
以往政策鼓勵多元主體參與，國企、民企、地方平台都可以合作。實際項目中“撇開”民企的一個原因是，基建項目周期長、資金大，民企相對實力薄弱，像陳凱手中百億級的項目，能夠承接并且完善營運20年的民企，屈指可數。
新修訂辦法将特許經營權從30年延長至40年，直接利好參與項目實施的企業，能夠獲得更長久的獨家經營權。
該辦法根據民企的準入程度劃分了三類，指出諸如垃圾固廢處理、垃圾焚燒發電、園區基礎設施、公共停車場等9類項目必須是民企獨資和控股的項目，并且這類市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，未來不再允許城投平台或央企、國企與地方合作建立。
陳凱的項目屬于第二類，即新基建類項目，污水處理、供水供熱等項目都要求民企占股不低于35%。
收到監管部門的新要求後，陳凱馬上給标書“打更新檔”，希望能找到新的民企合作夥伴。但等待數周後，因投标企業數量不滿足監管要求，陳凱的項目流标了。
PPP回歸初衷
此前一段時間，PPP進入了幾近冰封的狀态。
财政部PPP中心曾在2021年11月底釋出通知，要求在當年6—10月稽核通過、涉及存量公共資産轉讓的入庫PPP項目在正常稽核的基礎上增加三條規定，進一步規範社會資本的參與資質。其中，縣級以上地方政府設立的融資平台以及控股或者實際控制的國有企業，不得作為社會資本方參與本級存量PPP項目（上市公司除外）。
《國務院關于2022年度中央預算執行和其他财政收支的審計工作報告》中提到，當年抽查的18省市本級及187個地區計劃總投資1.53萬億元的408個項目中，有151個項目進展緩慢、停工甚至爛尾等，造成國有資産損失17.22億元。
PPP中心項目庫網站甚至在2023年上半年停擺。
在華東某地級市财政系統任職的秦川坦言，像他所在的地級市，一年能上的PPP項目不到兩三個，加上PPP的前期投入資金大、運作流程長、落地難，“對隐性債務追責越來越嚴格，（導緻）地方一度對推進新項目的興趣不大”。
2022年4月26日，中央财經委員會第十一次會議提出，“要推動政府和社會資本合作模式規範發展、陽光運作，引導社會資本參與市政設施投資營運”。
當年7月6日，财政部PPP中心舉辦了“全國财政系統PPP業務線上教育訓練會”。媒體報道稱，會議提出要分析研究PPP改革面臨的新形勢、新任務，準确把握PPP最新政策和規範發展要求。
“PPP的三個字母中，其中一個原本就指私營部門，此次檔案着重民營經濟，可以說是回歸了它的本意。發改委此前成立了‘民營經濟發展局’，更強調了民營經濟的作用”，中國社科院财政稅收研究中心主任楊志勇向南方周末記者談到。
他解釋，引入民企一個顯見的原因是嚴控地方債務風險，“現實中我們見過不少PPP案例，一旦國企參與後，很容易帶來地方隐性債務。如能按照檔案執行，對解決地方财政壓力也有幫助”。
盡管政策在一定程度上出現松動，但直到2023年上半年，實際立項成功的新PPP項目并不多。為何沒有在監管的“縫隙”中，迎來項目數量的反彈？
一個原因是地方專項債發力。秦川告訴南方周末記者，2022下半年，專項債發行迎來小高峰，“那兩年，每年的發債額度基本都能達到3萬億以上，相比之下，專項債的資金成本更低，地方政府更願意選擇這類籌資方式，而不是程式複雜的PPP”。
另一個原因是地方政府還處于前期的嚴監管狀态，“當時還沒有緩過神來，也不知道該怎麼做”，秦川說。
嚴禁政府補貼建設成本
除了遊戲規則的硬限制，115号文與新修訂辦法在監管層面也發生了重大改變，将PPP的主要管理部門從财政部變為了發改委。
以往PPP項目管理歸于财政條線，新修訂辦法中，特許經營的審批職能被重新劃撥至發改部門，各級财政則回歸了原本職責，執行預算管理、債務管控和監督等。
南方周末記者觀察到，目前全國PPP項目資訊已從财政部PPP項目庫網站轉移至發改委“全國投資項目線上審批監管平台”，平台還要求PPP參與方“以适當方式公開每季度營運情況和年度财務情況”。
為防止PPP像從前一樣泛化、拖累地方債務，115号文将PPP原本重點投資的12種項目領域縮減至8種，删去了保障性住房、醫療、養老、教育。
政府補貼PPP項目也被明令禁止。115号文明确“不得通過政府付費、可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式彌補項目建設成本”。
此前，政府補貼是PPP的潛規則。
一位大型城商行負責貸後管理的受訪者對南方周末記者說，“政府能直接給到的補貼，現金是一部分，還有拿着補貼合同來銀行做質押貸款的。一般有政府擔保，都會給貸款”。
他解釋，通常在PPP項目合同“付費機制”章節中，都會對财政補貼進行約定，包括财政補貼怎麼計算、如何支付、如何調整、支付流程、違約責任等。因為被視作企業的穩定收入，并且合同來自地方政府，擁有地方擔保，是以銀行、保理等金融機構都願意為企業進行抵押貸款。
這在基建、市政類PPP項目中相當常見，因為這類建設前期需要大量資金投入，并且建設工期較長，通過抵押貸款可以幫助項目施行方（如國企）周轉資金。
一個值得注意的細節是，新修訂辦法禁止了建設補貼，卻沒有禁止營運補貼。
公共服務會漲價嗎？
細讀115号文，隻有一處提到了國企：“鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規範參與盤活存量資産”。對于PPP新機制而言，民企能否加入，是驗證成功與否的關鍵。
一位北方某地級市财政系統官員向南方周末記者談到，如果嚴格對标“使用者付費”模式，項目的後續收入（付費部分）必須能完全覆寫前期建設、後期營運、财務成本、投資回報等各方面成本，“真正能滿足新規要求的項目鳳毛麟角”。
他算了筆賬，假設某項目的經營收入是每年1000萬元，通過挖掘收益和高效營運，收益上漲到每年2000萬元，再把特許經營期限從20年延長至40年，那麼一項原價隻有1億元的資産，至少可以産生8個億的流動資産。如果再将預期收益質押給銀行，則會更高。
這對項目發起方提出了新的要求，在設計項目的前期，要盡可能多地挖掘收益來源，添加增值服務來增加收入，通過提高營運收入來做大資産規模。
根據北京大學光華管理學院REITs課題組2019年的一份統計，中國基礎設施存量規模超過100萬億，可盤活的存量資産空間不小。
新修訂辦法給參與者們指了路。比如9類要求完全由民企控股的項目中，垃圾固廢處理、公共停車場和物流樞紐類項目，市場化營運程度高、前期投入不算大，更容易通過良好的營運來增加後期收入。
一些“眼疾手快”的城市已經開始嘗試。
2023年，長沙、武漢等城市提出年增數十萬個車位的建設規劃。合肥、南京等地機關、企事業機關停車場向社會開放。全國停車産業化程序加速。
鄭州政府工作報告提出，2023年要盤活10萬個、建立10萬個、共享30萬個停車位；至2025年，采用“盤活（43萬個）、建立（37萬個）、共享（20萬個）”的方式，總計增加停車位100萬個。
各地景區，也是PPP“申請大戶”。
南方周末記者此前發現，近年來不少景區門票漲價，或推出各類新增收費項目，原因正是地方做大經營收入，以完成抵押融資或者資産證券化融資需求。（詳見《築牆擋景背後，旅遊景區也玩資産證券化》）
要基建項目更值錢，就得做大營收，最直接的方式是漲價，那麼廣大消費者就成了埋單的人。當然，漲價也并非是一件簡單的事情。
在楊志勇看來，民企入局基建的核心問題在于“如何定價”。“這些公共服務價格和普通人息息相關，如果企業是當地唯一的公共服務提供商，相關服務價格的升降理應有更科學的制定方法。”
（應受訪者要求，陳凱、秦川為化名。）
南方周末記者 徐庭芳
責編 張玥