新规要求园区基建、公共停车场等须由民企独资或控股。视觉中国/图
一边要严控地方债务规模扩张、管住地方乱花钱，另一边要盘活国企存量资产、激发基建活力，面对这样的难题，一个新点子、老方法出现了——引入民企。
2024年4月8日，国家发改委会同相关部门联合发布了修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下文简称“新修订办法”），自5月1日起施行。
该办法对标2023年11月发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函【2023】115号文，下文简称“115号文”），其对地方PPP（Public-Private Partnership政府与社会资本合作）项目进行了更严格的约束，总体来看，“减少财政支出依赖”是主要改革思路。
两则文件，决定了未来数十万亿地方资产的前景。未来地方基建怎么投资？答案是，通过特许经营。
PPP与国家基建发展密切相关。在控制地方债务的大背景下，近年来PPP新项目的审批几近停滞，115号文看似给严控下的PPP撕开了一道口子，实则提出了更高要求，比如只能走特许经营模式，聚焦“使用者付费”项目，降低对财政支出的依赖，严防新增地方政府隐性债务等。
新修订办法中最高频的词汇——民企，也成为这轮改革的核心。在支持民企特许经营项目清单中细分了30类项目，要求9类项目必须由民企独资或控股；13类项目民企股权占比不得低于35%；剩余8类支持民企参与。
社会资本参与地方基建，本就是PPP的初衷。但民企大幅进入与公共领域相关的行业，如何制定更合理的价格调整机制，仍未被讨论。
强推“使用者付费”
陈凯跟进的一个项目最近流标了，原因是：民企参与不够。
陈凯向南方周末记者坦言，对此早有预料，“115号文出来后，大家都紧张，担心吸引不了民企参与，这个体量的项目，有能力参与的企业又有多少？”
100亿规模的城市交通项目，走的正是PPP模式，而陈凯所在的国企，是建设方案主要实施人。
日常生活中，收费公路、部分地铁、供水供热、污水处理等都属于基础设施和公用事业特许经营的例子。
如果是五年前，这类城市交通建设大多可以通过PPP解决资金来源问题，因为PPP适用的项目类型范围更广，对后续收入来源要求也并不严格。
但现在不行了。在115号文和新修订办法之下，要求所有PPP项目必须走“使用者付费”的支付方式，全部采取特许经营模式，同时不允许地方政府进行“付费回报”和“可行性缺口补助”，也就是通常理解的政府付费和建设补贴。
发改委投资司在答记者问中提到：使用者付费项目，指有明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，并具备一定投资回报。例如高速公路，就是以“过路费”来覆盖前期建设资金和运营成本。
陈凯解释，PPP项目的主要参与者有三个：寻求资金的地方政府，代表社会资本的国企，以及项目实施方城投平台。城投公司通过公开招标选择社会资本，并按照约定股权比例成立项目公司，实施完项目后，国企撤离，包袱留在了地方政府手中。
此前南方周末曾报道过，BT（建设-移交）模式直接推动了地方政府的债务攀升。参与企业属于“交钥匙”建设，不进入运营环节，建成后的项目须由政府整体接收或回购。（详见《时隔五年，PPP再度迎来全面整改》）
针对过去的模式，新修订办法堵住了漏洞。发改委投资司解释：特许经营包含“新建/改扩建—运营—移交（BOT）”“新建/改扩建—拥有并运营—移交（BOOT）”“转让—运营—移交（TOT）”等实施方式。
发改委投资司强调，“禁止通过建设—移交（BT）方式逃避运营义务或垫资施工。”也就是说，参与企业不能绕过“运营”环节。
2023年7月湖南省审计厅公布的审计工作报告显示，对全省49个PPP项目，以及省属国有企业参与PPP项目情况进行审计调查，发现的主要问题之一是“异化PPP模式”，即省属国有企业参与PPP项目成为市县政府融资渠道，增加隐性债务风险。
新修订办法鼓励民企成为主要玩家，那么民企是否容易进入呢？
以往政策鼓励多元主体参与，国企、民企、地方平台都可以合作。实际项目中“撇开”民企的一个原因是，基建项目周期长、资金大，民企相对实力薄弱，像陈凯手中百亿级的项目，能够承接并且完善运营20年的民企，屈指可数。
新修订办法将特许经营权从30年延长至40年，直接利好参与项目实施的企业，能够获得更长久的独家经营权。
该办法根据民企的准入程度划分了三类，指出诸如垃圾固废处理、垃圾焚烧发电、园区基础设施、公共停车场等9类项目必须是民企独资和控股的项目，并且这类市场化程度较高、公共属性较弱的项目，未来不再允许城投平台或央企、国企与地方合作新建。
陈凯的项目属于第二类，即新基建类项目，污水处理、供水供热等项目都要求民企占股不低于35%。
收到监管部门的新要求后，陈凯马上给标书“打补丁”，希望能找到新的民企合作伙伴。但等待数周后，因投标企业数量不满足监管要求，陈凯的项目流标了。
PPP回归初衷
此前一段时间，PPP进入了几近冰封的状态。
财政部PPP中心曾在2021年11月底发布通知，要求在当年6—10月审核通过、涉及存量公共资产转让的入库PPP项目在常规审核的基础上增加三条规定，进一步规范社会资本的参与资质。其中，县级以上地方政府设立的融资平台以及控股或者实际控制的国有企业，不得作为社会资本方参与本级存量PPP项目（上市公司除外）。
《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中提到，当年抽查的18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目中，有151个项目进展缓慢、停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿元。
PPP中心项目库网站甚至在2023年上半年停摆。
在华东某地级市财政系统任职的秦川坦言，像他所在的地级市，一年能上的PPP项目不到两三个，加上PPP的前期投入资金大、运作流程长、落地难，“对隐性债务追责越来越严格，（导致）地方一度对推进新项目的兴趣不大”。
2022年4月26日，中央财经委员会第十一次会议提出，“要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营”。
当年7月6日，财政部PPP中心举办了“全国财政系统PPP业务线上培训会”。媒体报道称，会议提出要分析研究PPP改革面临的新形势、新任务，准确把握PPP最新政策和规范发展要求。
“PPP的三个字母中，其中一个原本就指私营部门，此次文件着重民营经济，可以说是回归了它的本意。发改委此前成立了‘民营经济发展局’，更强调了民营经济的作用”，中国社科院财政税收研究中心主任杨志勇向南方周末记者谈到。
他解释，引入民企一个显见的原因是严控地方债务风险，“现实中我们见过不少PPP案例，一旦国企参与后，很容易带来地方隐性债务。如能按照文件执行，对解决地方财政压力也有帮助”。
尽管政策在一定程度上出现松动，但直到2023年上半年，实际立项成功的新PPP项目并不多。为何没有在监管的“缝隙”中，迎来项目数量的反弹？
一个原因是地方专项债发力。秦川告诉南方周末记者，2022下半年，专项债发行迎来小高峰，“那两年，每年的发债额度基本都能达到3万亿以上，相比之下，专项债的资金成本更低，地方政府更愿意选择这类筹资方式，而不是程序复杂的PPP”。
另一个原因是地方政府还处于前期的严监管状态，“当时还没有缓过神来，也不知道该怎么做”，秦川说。
严禁政府补贴建设成本
除了游戏规则的硬约束，115号文与新修订办法在监管层面也发生了重大改变，将PPP的主要管理部门从财政部变为了发改委。
以往PPP项目管理归于财政条线，新修订办法中，特许经营的审批职能被重新划拨至发改部门，各级财政则回归了原本职责，执行预算管理、债务管控和监督等。
南方周末记者观察到，目前全国PPP项目信息已从财政部PPP项目库网站转移至发改委“全国投资项目在线审批监管平台”，平台还要求PPP参与方“以适当方式公开每季度运营情况和年度财务情况”。
为防止PPP像从前一样泛化、拖累地方债务，115号文将PPP原本重点投资的12种项目领域缩减至8种，删去了保障性住房、医疗、养老、教育。
政府补贴PPP项目也被明令禁止。115号文明确“不得通过政府付费、可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式弥补项目建设成本”。
此前，政府补贴是PPP的潜规则。
一位大型城商行负责贷后管理的受访者对南方周末记者说，“政府能直接给到的补贴，现金是一部分，还有拿着补贴合同来银行做质押贷款的。一般有政府担保，都会给贷款”。
他解释，通常在PPP项目合同“付费机制”章节中，都会对财政补贴进行约定，包括财政补贴怎么计算、如何支付、如何调整、支付流程、违约责任等。因为被视作企业的稳定收入，并且合同来自地方政府，拥有地方担保，因此银行、保理等金融机构都愿意为企业进行抵押贷款。
这在基建、市政类PPP项目中相当常见，因为这类建设前期需要大量资金投入，并且建设工期较长，通过抵押贷款可以帮助项目施行方（如国企）周转资金。
一个值得注意的细节是，新修订办法禁止了建设补贴，却没有禁止运营补贴。
公共服务会涨价吗？
细读115号文，只有一处提到了国企：“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产”。对于PPP新机制而言，民企能否加入，是验证成功与否的关键。
一位北方某地级市财政系统官员向南方周末记者谈到，如果严格对标“使用者付费”模式，项目的后续收入（付费部分）必须能完全覆盖前期建设、后期运营、财务成本、投资回报等各方面成本，“真正能满足新规要求的项目凤毛麟角”。
他算了笔账，假设某项目的经营收入是每年1000万元，通过挖掘收益和高效运营，收益上涨到每年2000万元，再把特许经营期限从20年延长至40年，那么一项原价只有1亿元的资产，至少可以产生8个亿的流动资产。如果再将预期收益质押给银行，则会更高。
这对项目发起方提出了新的要求，在设计项目的前期，要尽可能多地挖掘收益来源，添加增值服务来增加收入，通过提高运营收入来做大资产规模。
根据北京大学光华管理学院REITs课题组2019年的一份统计，中国基础设施存量规模超过100万亿，可盘活的存量资产空间不小。
新修订办法给参与者们指了路。比如9类要求完全由民企控股的项目中，垃圾固废处理、公共停车场和物流枢纽类项目，市场化运营程度高、前期投入不算大，更容易通过良好的运营来增加后期收入。
一些“眼疾手快”的城市已经开始尝试。
2023年，长沙、武汉等城市提出年增数十万个车位的建设规划。合肥、南京等地机关、企事业单位停车场向社会开放。全国停车产业化进程加速。
郑州政府工作报告提出，2023年要盘活10万个、新建10万个、共享30万个停车位；至2025年，采用“盘活（43万个）、新建（37万个）、共享（20万个）”的方式，总计增加停车位100万个。
各地景区，也是PPP“申请大户”。
南方周末记者此前发现，近年来不少景区门票涨价，或推出各类新增收费项目，原因正是地方做大经营收入，以完成抵押融资或者资产证券化融资需求。（详见《筑墙挡景背后，旅游景区也玩资产证券化》）
要基建项目更值钱，就得做大营收，最直接的方式是涨价，那么广大消费者就成了埋单的人。当然，涨价也并非是一件简单的事情。
在杨志勇看来，民企入局基建的核心问题在于“如何定价”。“这些公共服务价格和普通人息息相关，如果企业是当地唯一的公共服务提供商，相关服务价格的升降理应有更科学的制定方法。”
（应受访者要求，陈凯、秦川为化名。）
南方周末记者 徐庭芳
责编 张玥