作者 | 陶然、蘇福兵
來源 | 政治經濟學新時空、比較
文章來源：陶然，蘇福兵. 經濟增長的“中國模式”：兩個備擇理論假說和一個系統性分析架構.[M].《比較》第114輯。
作者簡介：陶然，中國人民大學經濟學院教授；蘇福兵， 美國瓦薩學院政治系教授。
内容提要：本文作者一直質疑經濟學界的[地方官員晉升錦标賽論] 和[經濟分權論]。對于中國四十多年前開始的改革開放帶來的經濟高速增長，國内外經濟學者做出了大量研究，試圖揭示背後的動力及機制，其中不乏在國際學術期刊上發表論文，有些還獲得了不少引用及好評。但本文卻認為某些研究存在資料處理問題，因果關系不明，把相關性誤作因果關系，為了模組化做不切實際的假設等。本文在質疑的基礎上給出了作者的分析架構，試圖重新诠釋中國經濟增長。經濟學家丹尼.羅德裡克說[經濟學要通過擴大模型的數量提高模型與現實世界的拟合度而不斷進步]。正是在這個意義上，我們願意提供此文引發争議，以便經濟學家對中國的改革曆程、中國的經濟發展現象做出更深入全面的探索與研究。
經濟增長的“中國模式”再審視
關于中國經濟的增長“奇迹”，在經濟學和政治經濟學文獻中，“經濟體制持續分權理論” 和“地方官員晉升錦标賽理論”占據着主導的地位。兩個理論的共同點是強調地方政府在中國經濟增長中發揮的重要作用，但對中國出現的“地方發展主義”提出了有所不同的解釋。近年來，這兩個理論開始合流。然而，本文将要論證在研究中國的轉型發展路徑及其績效時，關注地方官員甚至地方主官個人的作用雖有一定意義，但對中國這樣一個超大規模經濟體的轉型發展而言，以地方政府乃至地方主官個人的激勵作為主要研究對象其實是“撿起了芝麻，丢掉了西瓜”。過度強調地方官員的激勵不僅容易忽略中央政府的重要角色，更容易忽視一些更根本的國際、國内結構性因素對各級政府、國企、國有金融機構、民營企業乃至其他社會群體激勵的塑造。解釋中國轉型發展業績必須基于一個系統性的理論分析架構，同時加入國際比較分析的視角，才能找到驅動中國轉型不同階段經濟增長的主要結構性因素。唯有如此，才能厘清學術界關于地方政府發展激勵的争論，也才能了解1990年代中期以來逐漸發展出的，以投資驅動、出口導向為主要特點的中國增長模式。
一、解釋地方政府發展激勵的備擇理論假說I：經濟體制持續分權理論
為解釋改革時期的中國高增長，包括以20世紀90年代中期為界的轉型第一階段和第二階段的持續增長，一些學者提出，中國的經濟體制，尤其是财政政體制，在過去40年中一直是一個“分權體制”。我們稱這個解釋中國轉型期高增長的理論為“經濟體制持續分權理論”。
該理論假說忽略了90年代中期前後轉型第一階段和第二階段政府間經濟管理權力出現的重大變化。支援“經濟體制持續分權理論”的學者不僅沒有厘清“集權—分權”的基本概念，還混淆了“财權”和“财力”之間的差别。
對我國财政體制到底是“集權”還是“分權”的問題，大量文獻存在非常嚴重的誤解。在英文文獻中，中國的财政體制一般被稱為一個“highly decentralized” 的體制。但是，對“decentralization”的更準确了解是“下放”或“非中心化”。以政府間财政關系為例, 嚴格說隻有政府收入(稅收)才是一種“權力”, 而與“收入權”相反, 政府支出構成了一種責任。是以，英文的“fiscalde centralization ”既可能是收入“權力”的下放 (revenue de centralization), 或者叫“分權”, 也可能是支出“責任”的下放(expenditure decentralization)。不加區分地把decentralization都稱為“分權”, 或将中國現有财政體制稱為一個“分權”的體制，顯然具有誤導性。中國的财政體制，至少就一般公共預算部分而言，是一個收入權力集中，而支出責任下放的“集權”體制。簡單依據中央和地方實際收入比例判斷财政的分權程度，不僅存在概念混淆的問題，還有因果推斷的學理問題。依據1994年後地方财政收入實際比例的上升就就認為中國存在着“事實上的财政分權”（de facto decentralization），則更是混淆了以法定分成比例度量的“财權”和作為事後結果的“财力”。不少學者用反映事後結果的地方“财力”比例論證地方政府發展本地經濟的積極性，并論證地方在“财權”（即de jure rules）下降的同時，卻因“事實上的财政分權”保持了發展經濟的積極性，是以中國取得了持續的高增長，則更是“倒果為因”。
事實上，嚴格說來，中國現有的政府間财政體制，至少就一般公共預算而言，是一個财政責任（即所謂“事權”）下放程度很高, 但收入權力，即“财權”卻相當集中的體制。經過1994年的分稅制改革及其後一系列央地收入分享規則的調整，中國的财政體制變得日益集權化。隻有深入考察影響央地稅基相對變化的結構性效應，才能同時解釋分稅制後逐漸加快的經濟增長，以及伴随這種高增長的央地稅基和“财力”的相對變化。恰恰是這些結構性效應導緻了分稅制後地方“财力”比例雖因“财權”集中先有所下降，但經過一段時間後開始回升，甚至還超過“财權”剛集中時的水準。但這種回升作為一個結果，不應被了解為“持續的财政分權”，更不能“倒果為因”地論證中國的高增長來自經濟管理體制的“持續分權”。
二、解釋地方政府發展激勵的備擇理論假說I：經濟體制持續分權理論
除 “經濟體制持續分權理論”外，另一個流行的假說是“地方官員晉升錦标賽理論”。該理論的邏輯如下：在中國黨政集權的政治體制中上級官員對下級官員的任命和提拔具有決定權，還存在一個中國特有的、從中央到省、從省到地市、從地市到縣、從縣到鄉鎮的“地方主官考核體制”，而考核和提拔地方主官的主要名額是地方經濟增長率。正是這種主官考核和提拔體制引發了中國獨有的“地方官員晉升錦标賽”，并帶來各級地方主官努力拉升本地增長的超強激勵，于是中國實作了轉型中的高增長。
“地方官員晉升錦标賽理論”出現的背景是1994年分稅制後中國經濟仍保持了較高增長率，甚至2002—2008年之間還步入了“黃金增長期”。根據該理論，在中國特有的 “地方主官考核體制”下，那些帶來更高增長率的地方主官獲得提拔的機率要更高，結果是經濟增長目标設定上出現了“層層加碼”，地方官員為獲得提拔而努力進行經濟增長的“逐頂式競争”。是以，即使分稅制降低了地方的“财權”，地方主官發展本地經濟的積極性依然強大。
這個理論之是以缺乏解釋力，首先是因為現實中根本就不存在一個依據增長率考核地方主官并作為主要提拔依據的層層向下式考核體制，自然就不可能依此展開所謂的“地方官員晉升錦标賽”。仔細考察改革時期的地方主官考核體制就很容易發現，各級組織部門在考察任用上司幹部（包括各級地方主官）時進行的是所謂“德（思想政治素質）、能（組織上司能力）、勤（工作作風）、績（工作實績）、廉（廉潔自律）”考核，概莫能外都是一種定性考核，從來不會在此類考核中對地方主官“政績”進行任何形式的打分排序。是以，至少就正式體制而言，在和幹部任用、提拔關系最密切的“德、能、勤、績、廉”考核中，幹部提拔和其轄區增長之間的關系根本不明确，不僅候選人的業績隻是五個提拔标準中的一個，而且業績也不僅僅代表經濟增長。
在中國，唯一在上下級政府間打分排序的考核是20世紀90年代中期之後才在市與縣、縣與鄉之間逐漸推廣的“地方黨政上司班子綜合目标責任制考核”。但是，這類考核的對象是整個地方黨政上司班子，而非地方主官個人。雖然理論上無法否認打分排序的“地方黨政上司班子綜合目标責任制考核”可能對上司班子具體成員的仕途産生影響，但其根本目标是幫助上級政府将自身關于地方治理的意志和思路傳遞給下級上司班子，并通過獎懲措施引導下級觀察上級精神并落實上級指令。
其次，利用“地方官員晉升錦标賽”解釋中國轉型期的高增長至少存在着以下六個方面難以克服的困難。
第一，在中國這樣一個黨政集中的體系中，公權力的配置，尤其是政治提拔，是否可能遵循“地方官員晉升錦标競賽理論”所提出的規則？“地方官員晉升錦标競賽理論”提出的地方官員提拔機制本質上不能相容中國黨政集中體制的運作邏輯。
第二，考慮到全國各省，一省各市，一市各縣、乃至一縣各鄉的經濟基礎、地理區位、乃至轄區人口規模與地域面積的差别都很大，而影響轄區增長率的因素不僅很多而且存在互動作用，很難相信轄區增長率主要取決于地方主官的個人能力及作為。
第三，沒有考慮到上級政策導向、地方主官個人能力、個人施政導向、以及整體地方官僚體系執行能力等多種因素都會對本地經濟增長産生影響。恰恰不是地方官員帶動轄區增長後提高了自己的晉升機率，反而是地方官員沒有機會晉升、甚至維持現有政治地位都很困難時，才不得不選擇了更市場化、更有利于民間和地方官僚體系利益的發展政策，最後帶來更高的本地增長。如果像“地方官員晉升錦标賽理論”那樣，把這種因地方官員政策導向引緻的增長績效差異簡單地歸結為主官個人能力的差異，顯然是對現實的嚴重誤讀。
第四，即使假定GDP增長率确實是地方主官政治提拔的主要考核名額，地方官員一定有很強的激勵扭曲這個名額，此時上級上司如何去判别這種扭曲的大小，并據此推斷地方主官“謀發展”的眼光和“搞建設”的能力？
第五，研究中國政治的學者早就注意到中國政治體系中個體官員在政治網絡中的地位對其提拔所起的關鍵作用。是以，即使計量分析發現高增長和地方主官提拔機率的正相關，也不能推論說上級主要依據地方增長率做出提拔的決策。把增長率作為關鍵自變量去解釋官員提拔的回歸，其結果基本沒有任何可信度。
第六，一個最根本的問題在于，我們是否非得借助“地方官員晉升錦标賽”來解釋中國轉型期的高增長。到目前為止，已經有越來越多的實證分析發現，至少在省級和市級，一旦采用達到符合要求的經驗設定，地方官員提拔和标準化後的地方增長率之間都不存在相關關系，更不用說因果關系。即使部分研究發現了正相關關系，往往也是沒有控制官員網絡等其他影響因素的結果，更沒有辨析地方官員的政策性布局及相應的資源配置對回歸結果的影響。
三、了解中國增長模式的一個系統性分析架構
要解釋轉型發展這樣的重大現象，最重要的還是要“問對問題”，而不能根據現有文獻的某個理論，哪怕是非常有影響的理論來提出研究問題。“經濟體制持續分權理論”和“地方官員晉升錦标賽理論”誤讀了轉型期中國政府間的政治和經濟權力安排，更誤讀了中國整體的政治和經濟體制。無論就理論邏輯而言，還是就實證證據來看，這兩個理論都面臨着難以克服的挑戰，不僅無助于尋找驅動過去40年，尤其是過去25年中國特定增長模式形成和演化的關鍵原因，還無法解釋這個增長模式下出現的豐富動态，包括收入差距擴大、環境污染加劇、城市建設用地結構失衡、房地産泡沫泛起、基礎設施建設過度、地方債務飙升等典型事實。
下圖（原文的圖4）給出了一個思考目前中國增長模式及其績效的基本架構，它有助于我們了解中國的發展績效以及中國與“東亞發展型經濟體”之間的差距。
中國經濟增長模式的一個簡化圖示：
可以将中國目前的增長模式總結為：在一個黨政集權的經濟管理體制下，形成了民營企業在下遊制造業行業的“一類市場化競争”，中央和地方政府卷入的國際、國内 “兩層逐底式競争”，以及國企在上遊部門，國有銀行在金融行業，地方政府在商住用地出讓上的“三領域行政性壟斷”。其中，中央和地方政府展開的國際和國内“兩層逐底式競争”非常有力地支援了“一類市場化競争”中民營企業的快速成長和出口，并最終為中央、地方政府取得稅收收入，為上遊國企、國有銀行和地方政府通過“三領域行政性壟斷”抽取高額租金創造了條件。
研究中國這個目前隻達到了中等收入經濟體的轉型發展時，如果機械地套用“制度決定論”（“經濟體制持續分權理論”和“地方官員晉升錦标賽理論”本質上都是制度決定論）來提出研究問題，而且非要通過尋找那些本身就内生于轉型路徑，并不穩定甚至根本不存在的特定制度安排去解釋轉型增長業績，往往會問錯了研究問題，很容易陷入研究的誤區。