周洋 張子陽 周旭陽
2024年4月20日，美國國會衆議院表決通過價值超600億美元的對烏援助法案，其中還包括清算被扣押的俄羅斯資産并轉交給烏克蘭的内容。在此前2021年到2022年，美國上司層一直在向基輔政權實施龐大而昂貴的援助計劃。自兩年多前沖突爆發以來，美國已向烏克蘭提供了約1,110億美元的武器、裝備、人道主義援助及其他形式的支援，華盛頓方面希望繼續提供此類援助。這種伸出“援手”，到底作何用意？
美對烏伸出“援手”。
圖 1 2024年4月20日，邁克·約翰遜 (Mike Johnson) 在華盛頓特區的美國國會大廈。攝影：Jim Lo Scalzo/EPA
2024年4月20日，在美國兩黨的共同投票中，210名民主黨人和101名共和黨人聯合支援了對烏克蘭的援助，而112名共和黨人則投下了反對票。此前，面對黨内強烈的反對聲音，共和黨衆議院議長邁克·約翰遜（Mike Johnson）強行推動了這一系列議案，盡管許多人對增加對烏克蘭的國防開支表示反對。
此外，議員們還在就總額近950億美元的對多國援助計劃進行投票，該計劃被分為四項獨立的法案。衆議院對向以色列提供額外資金的議案投票也輕松通過，贊成票365，反對票57（民主黨36人，共和黨21人）。整個法案預計動用資金達950億美元，其中約610億美元将用于支援烏克蘭（大部分為美國彈藥補給）；260億美元預定為以色列提供支援；80億美元将用于增強印度洋-太平洋地區美國盟友的安全；另外，包括為海地、蘇丹及加沙等戰區平民提供的90億美元人道主義援助。然而，該方案同時規定禁止美國政府直接向聯合國巴勒斯坦難民救濟和工程處（UNRWA）提供資金，此機構主要在加沙地帶提供關鍵援助，此禁令将持續至2025年3月。
在烏克蘭援助方案中，從總額607億美元的資金包中，約有230億美元被美國用于補充其軍事儲備，這為未來向烏克蘭轉移軍事裝備提供了可能。此外，140億美元将專項用于“烏克蘭安全援助計劃”，通過此計劃，五角大樓将直接從國防承包商處采購先進的武器系統供烏克蘭軍隊使用。法案還撥款超過110億美元，用于支援美國在該地區的軍事行動，加強烏克蘭軍力，促進與華盛頓之間的情報共享。此外，約有80億美元的非軍事援助将幫助烏克蘭政府保持基本國家功能，如支付公職人員工資和養老金。為了緩和一些共和黨議員的反對，該方案特别設定了100億美元的資金為條件性貸款，需烏克蘭償還。這一點展現了早前參議院在2月份通過的對外援助提案的影響。
這些看似是美向烏伸出的“援手”，實則暗藏玄機。
是“援手”還是“圓手”？
從2022年2月烏克蘭危機更新，到2023年9月，美國經累計向烏克蘭提供大約760億美元軍事、人道和金融援助。這些援助既動用國防庫存，也利用聯邦預算撥款；部分資金由國會準許，部分來自政府行政行為。另外，美國國會經由“對外軍事資助”項目撥款46.5億美元，允許烏克蘭或美國盟友為軍備提供補助或貸款。面向烏克蘭的美國政府對外軍售和美國企業直接商業軍售也分别達到6億美元。五角大樓宣布6億美元軍援前一天，美國國務卿安東尼·布林肯突訪烏克蘭首都基輔，其間承諾将向烏方提供超過10億美元援助。
截至2023年9月8日，美國對烏軍事援助超過430億美元。美國國務院共授權1.4萬多家美國境内實體向烏克蘭等外國政府提供軍用級武器和裝備。
圖 2 烏克蘭總統澤連斯基與美國總統拜登
曾經美方就在和烏方打“圓手”，以援助為皮，實際的援助少之又少。美國政府和國防部在2024年3月12日宣布，美國将向烏克蘭緊急提供價值約3億美元的軍事援助。盡管美軍當時聲稱，這部分資金來自于美國陸軍援烏合同采購節餘的經費。但美國“政客”（Politico）網站25日發現一個“小問題”，那就是這筆錢早在4個月前已經花光了。一名匿名官員告訴“政客”網站，此次宣布的3億美元屬于美國“烏克蘭安全援助計劃”資金池（Ukraine Security Assistance Initiative 簡稱USAI）中的一部分，但去年11月，美國防部已經用完了“烏克蘭安全援助計劃”的資金。官員表示，美國防部此次提出的3億美元，将包括在美國總統拜登上周六簽署的1.2萬億美元政府撥款方案中，但包括這筆資金在内的其他預算目前沒有得到國會的準許。
美國防部官員對此又有新的解釋，“3億美元”來源雜而又雜，真實性難經推敲，美官員與“政客”網站的提問打“圓手”。美官員當時稱，這部分資金來自于美國陸軍援烏合同采購節餘的經費。美聯社指出，“烏克蘭安全援助倡議”（USAI）允許美國政府與軍工企業簽訂長期合同，以購買援烏武器而非調用現有庫存。前述官員稱，五角大樓在其中部分合同中節省了約3億美元的成本。但“政客”網站采訪的匿名官員則有了不同的表态，他表示，美國防部這次宣布的3億美元，将包括在美國總統拜登上周六簽署的1.2萬億美元政府撥款方案中，但包括這筆資金在内的其他預算目前沒有得到國會的準許。五角大樓在一份聲明中證明，幾個月前就已經用光了所有“烏克蘭安全援助計劃”資金池。五角大樓指出，去年11月份，美國在一攬子新軍援架構下撥款3億美元用于為烏克蘭采購新武器，但去年這筆3億美元“耗盡了美軍目前可用來支援烏克蘭的剩餘資金”。
美方的援助經不起推敲，打起了“積極表态”、“長期承諾”的“圓手”。“政客”網站評論稱，即使有了這筆錢，也無法扭轉戰局。相反，這是美國政府的一種姿态：表明盡管衆議院共和黨幾個月來一直在拖延600億美元的軍事援助法案，但此次表态證明美國并沒有退出這場沖突。部分美國議員告訴“政客”網站，即便美軍掏不出這3億美元，但至少這是一個積極的表态。科羅拉多州民主黨人衆議員傑森·克羅說：“這顯示了一個更長期的承諾，這是一件積極的事情，但我們面臨的短期問題是，烏克蘭人當下依然需要我們的支援。”
美伸出援手？打“圓手”！
美方在俄烏戰場中與烏方打“圓手”謀求利益，烏軍的表現與美國利益息息相關。烏軍在烏戰場表現越好，越能證明拜登支援烏軍的正确性，越為拜登及民主黨在大選中積累優勢。美國對烏克蘭等國的援助法案在國會兩黨的争鬥下已經僵持了大半年之久。烏克蘭總統沃洛德梅爾·澤連斯基（Volodymyr Zelenskiy）最近警告稱，缺乏美國援助将導緻烏克蘭“輸掉這場戰争”。在4月20日美國國會對烏援助計劃投票通過後，烏克蘭将重新獲得大額援助。為了證明自己所獲援助是值得的，烏克蘭軍隊在援助物資到位一些後，可能會重新發起攻勢。
民主黨為推行法案與共和黨打“圓手”，在利益沖突中讓步，減輕投票壓力。共和黨衆議院議長邁克·約翰遜（Mike Johnson） 将對多國援助法案一分為四，目的是為了讓共和黨會議中堅定不移的極右翼成員有機會按照自己的“良心”，對他們不支援的部分單獨進行投票。此舉目的是減輕民主黨投票壓力，獲得更多投票以順利通過法案。拜登總統在法案通過衆議院後表示，此次投票展示了兩黨議員對推動國家安全利益的共同決心，并明确展現了美國在全球舞台上的上司力。他強調，此次法案的通過是曆史性的勝利，是他數月來努力的成果。
圖 3 美國總統拜登 資料圖 圖源：外媒
俄方指出美方與烏方打“圓手”隻是出于執政黨利益。俄羅斯外交部發言人紮哈羅娃21日回應美法案稱，美國并不指望烏克蘭可以勝利，援烏隻是為了讓烏軍堅持到美國11月大選，以免“破壞美國總統拜登的形象”。不論是澤連斯基的“敗戰警告”，還是将法案一分為四以推進投票，還是投票後拜登總統發言彰顯成果，都在表明此項法案的最終目的并不是向烏克蘭人道主義支援，并不是為烏克蘭群眾伸張正義，而是美國拜登總統在11月大選競争的工具。此項法案從縱向角度看，是美拜登民主派推行拜登高支援率的延續，是維護拜登執政的手段。
并且，本次通過的法案不光涉及對外援助，還對其他有益于拜登大選獲勝的法案被提出。該法案除對多國援助之外，還涵蓋了邊境安全立法，正如預期，這一部分未能通過。許多極右翼共和黨人不願看到拜登政府在總統大選年解決美墨邊境危機并是以獲得贊譽，尤其是在該地區尋求庇護者數量激增的背景下，避免其獲得更多群眾支援率。共和黨的總統候選人唐納德·特朗普（Donald Trump）正在嘗試将邊境安全問題作為其選舉議題之一。
此外，美方的“圓手”之中能稱為援助的成分極少，美方從援助中榨取利益。以烏克蘭為例，法案中涉及援烏的支出大約有610億美元，但隻有90億美元将被當作經濟援助撥給烏克蘭，而且還是以貸款的形式，剩下的巨額資金則美國對本國軍火商的“補貼”，包括補充美軍彈藥庫存，以及用于為烏克蘭“購買”美制武器。今年2月，約翰遜的“偶像”特朗普在援烏問題上松口，建議“以貸款而非禮物的形式”援助烏克蘭，同時民主黨也同意将共和黨的訴求寫入法案，比如說用被扣押的俄羅斯資産抵消美國對烏援助資金，這才讓約翰遜和共和黨保守派改換态度。換句話說，這項法案本來就是兩黨妥協的産物。在法案通過前，共和黨極端保守派議員馬喬裡·泰勒·格林曾威脅約翰遜敢支援法案通過，她将送出罷免議長動議，但有美國媒體指出，自從約翰遜獲得特朗普支援後，議長罷免動議的觸發條件已經變得相當困難。其次，之是以說法案更多展現的是象征性，還與衆議院準許的支出資金有關，就像法案披露的條款所示，這筆錢與其說援助給烏克蘭、以色列和台當局，不如說用來反哺美國軍火商。