周洋 张子阳 周旭阳
2024年4月20日，美国国会众议院表决通过价值超600亿美元的对乌援助法案，其中还包括清算被扣押的俄罗斯资产并转交给乌克兰的内容。在此前2021年到2022年，美国领导层一直在向基辅政权实施庞大而昂贵的援助计划。自两年多前冲突爆发以来，美国已向乌克兰提供了约1,110亿美元的武器、装备、人道主义援助及其他形式的支持，华盛顿方面希望继续提供此类援助。这种伸出“援手”，到底作何用意？
美对乌伸出“援手”。
图 1 2024年4月20日，迈克·约翰逊 (Mike Johnson) 在华盛顿特区的美国国会大厦。摄影：Jim Lo Scalzo/EPA
2024年4月20日，在美国两党的共同投票中，210名民主党人和101名共和党人联合支持了对乌克兰的援助，而112名共和党人则投下了反对票。此前，面对党内强烈的反对声音，共和党众议院议长迈克·约翰逊（Mike Johnson）强行推动了这一系列议案，尽管许多人对增加对乌克兰的国防开支表示反对。
此外，议员们还在就总额近950亿美元的对多国援助计划进行投票，该计划被分为四项独立的法案。众议院对向以色列提供额外资金的议案投票也轻松通过，赞成票365，反对票57（民主党36人，共和党21人）。整个法案预计动用资金达950亿美元，其中约610亿美元将用于支援乌克兰（大部分为美国弹药补给）；260亿美元预定为以色列提供支援；80亿美元将用于增强印度洋-太平洋地区美国盟友的安全；另外，包括为海地、苏丹及加沙等战区平民提供的90亿美元人道主义援助。然而，该方案同时规定禁止美国政府直接向联合国巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）提供资金，此机构主要在加沙地带提供关键援助，此禁令将持续至2025年3月。
在乌克兰援助方案中，从总额607亿美元的资金包中，约有230亿美元被美国用于补充其军事储备，这为未来向乌克兰转移军事装备提供了可能。此外，140亿美元将专项用于“乌克兰安全援助计划”，通过此计划，五角大楼将直接从国防承包商处采购先进的武器系统供乌克兰军队使用。法案还拨款超过110亿美元，用于支持美国在该地区的军事行动，加强乌克兰军力，促进与华盛顿之间的情报共享。此外，约有80亿美元的非军事援助将帮助乌克兰政府保持基本国家功能，如支付公职人员工资和养老金。为了缓和一些共和党议员的反对，该方案特别设定了100亿美元的资金为条件性贷款，需乌克兰偿还。这一点体现了早前参议院在2月份通过的对外援助提案的影响。
这些看似是美向乌伸出的“援手”，实则暗藏玄机。
是“援手”还是“圆手”？
从2022年2月乌克兰危机升级，到2023年9月，美国经累计向乌克兰提供大约760亿美元军事、人道和金融援助。这些援助既动用国防库存，也利用联邦预算拨款；部分资金由国会批准，部分来自政府行政行为。另外，美国国会经由“对外军事资助”项目拨款46.5亿美元，允许乌克兰或美国盟友为军备提供补助或贷款。面向乌克兰的美国政府对外军售和美国企业直接商业军售也分别达到6亿美元。五角大楼宣布6亿美元军援前一天，美国国务卿安东尼·布林肯突访乌克兰首都基辅，其间承诺将向乌方提供超过10亿美元援助。
截至2023年9月8日，美国对乌军事援助超过430亿美元。美国国务院共授权1.4万多家美国境内实体向乌克兰等外国政府提供军用级武器和装备。
图 2 乌克兰总统泽连斯基与美国总统拜登
曾经美方就在和乌方打“圆手”，以援助为皮，实际的援助少之又少。美国政府和国防部在2024年3月12日宣布，美国将向乌克兰紧急提供价值约3亿美元的军事援助。尽管美军当时声称，这部分资金来自于美国陆军援乌合同采购节余的经费。但美国“政客”（Politico）网站25日发现一个“小问题”，那就是这笔钱早在4个月前已经花光了。一名匿名官员告诉“政客”网站，此次宣布的3亿美元属于美国“乌克兰安全援助计划”资金池（Ukraine Security Assistance Initiative 简称USAI）中的一部分，但去年11月，美国防部已经用完了“乌克兰安全援助计划”的资金。官员表示，美国防部此次提出的3亿美元，将包括在美国总统拜登上周六签署的1.2万亿美元政府拨款方案中，但包括这笔资金在内的其他预算目前没有得到国会的批准。
美国防部官员对此又有新的解释，“3亿美元”来源杂而又杂，真实性难经推敲，美官员与“政客”网站的提问打“圆手”。美官员当时称，这部分资金来自于美国陆军援乌合同采购节余的经费。美联社指出，“乌克兰安全援助倡议”（USAI）允许美国政府与军工企业签订长期合同，以购买援乌武器而非调用现有库存。前述官员称，五角大楼在其中部分合同中节省了约3亿美元的成本。但“政客”网站采访的匿名官员则有了不同的表态，他表示，美国防部这次宣布的3亿美元，将包括在美国总统拜登上周六签署的1.2万亿美元政府拨款方案中，但包括这笔资金在内的其他预算目前没有得到国会的批准。五角大楼在一份声明中证实，几个月前就已经用光了所有“乌克兰安全援助计划”资金池。五角大楼指出，去年11月份，美国在一揽子新军援框架下拨款3亿美元用于为乌克兰采购新武器，但去年这笔3亿美元“耗尽了美军目前可用来支持乌克兰的剩余资金”。
美方的援助经不起推敲，打起了“积极表态”、“长期承诺”的“圆手”。“政客”网站评论称，即使有了这笔钱，也无法扭转战局。相反，这是美国政府的一种姿态：表明尽管众议院共和党几个月来一直在拖延600亿美元的军事援助法案，但此次表态证明美国并没有退出这场冲突。部分美国议员告诉“政客”网站，即便美军掏不出这3亿美元，但至少这是一个积极的表态。科罗拉多州民主党人众议员杰森·克罗说：“这显示了一个更长期的承诺，这是一件积极的事情，但我们面临的短期问题是，乌克兰人当下依然需要我们的支持。”
美伸出援手？打“圆手”！
美方在俄乌战场中与乌方打“圆手”谋求利益，乌军的表现与美国利益息息相关。乌军在乌战场表现越好，越能证明拜登支持乌军的正确性，越为拜登及民主党在大选中积累优势。美国对乌克兰等国的援助法案在国会两党的争斗下已经僵持了大半年之久。乌克兰总统沃洛德梅尔·泽连斯基（Volodymyr Zelenskiy）最近警告称，缺乏美国援助将导致乌克兰“输掉这场战争”。在4月20日美国国会对乌援助计划投票通过后，乌克兰将重新获得大额援助。为了证明自己所获援助是值得的，乌克兰军队在援助物资到位一些后，可能会重新发起攻势。
民主党为推行法案与共和党打“圆手”，在利益矛盾中让步，减轻投票压力。共和党众议院议长迈克·约翰逊（Mike Johnson） 将对多国援助法案一分为四，目的是为了让共和党会议中坚定不移的极右翼成员有机会按照自己的“良心”，对他们不支持的部分单独进行投票。此举目的是减轻民主党投票压力，获得更多投票以顺利通过法案。拜登总统在法案通过众议院后表示，此次投票展示了两党议员对推动国家安全利益的共同决心，并明确展现了美国在全球舞台上的领导力。他强调，此次法案的通过是历史性的胜利，是他数月来努力的成果。
图 3 美国总统拜登 资料图 图源：外媒
俄方指出美方与乌方打“圆手”只是出于执政党利益。俄罗斯外交部发言人扎哈罗娃21日回应美法案称，美国并不指望乌克兰可以胜利，援乌只是为了让乌军坚持到美国11月大选，以免“破坏美国总统拜登的形象”。不论是泽连斯基的“败战警告”，还是将法案一分为四以推进投票，还是投票后拜登总统发言彰显成果，都在表明此项法案的最终目的并不是向乌克兰人道主义支持，并不是为乌克兰民众伸张正义，而是美国拜登总统在11月大选竞争的工具。此项法案从纵向角度看，是美拜登民主派推行拜登高支持率的延续，是维护拜登执政的手段。
并且，本次通过的法案不光涉及对外援助，还对其他有益于拜登大选获胜的法案被提出。该法案除对多国援助之外，还涵盖了边境安全立法，正如预期，这一部分未能通过。许多极右翼共和党人不愿看到拜登政府在总统大选年解决美墨边境危机并因此获得赞誉，尤其是在该地区寻求庇护者数量激增的背景下，避免其获得更多民众支持率。共和党的总统候选人唐纳德·特朗普（Donald Trump）正在尝试将边境安全问题作为其选举议题之一。
此外，美方的“圆手”之中能称为援助的成分极少，美方从援助中榨取利益。以乌克兰为例，法案中涉及援乌的支出大约有610亿美元，但只有90亿美元将被当作经济援助拨给乌克兰，而且还是以贷款的形式，剩下的巨额资金则美国对本国军火商的“补贴”，包括补充美军弹药库存，以及用于为乌克兰“购买”美制武器。今年2月，约翰逊的“偶像”特朗普在援乌问题上松口，建议“以贷款而非礼物的形式”援助乌克兰，同时民主党也同意将共和党的诉求写入法案，比如说用被扣押的俄罗斯资产抵消美国对乌援助资金，这才让约翰逊和共和党保守派改换态度。换句话说，这项法案本来就是两党妥协的产物。在法案通过前，共和党极端保守派议员马乔里·泰勒·格林曾威胁约翰逊敢支持法案通过，她将提交罢免议长动议，但有美国媒体指出，自从约翰逊获得特朗普支持后，议长罢免动议的触发条件已经变得相当困难。其次，之所以说法案更多体现的是象征性，还与众议院批准的支出资金有关，就像法案披露的条款所示，这笔钱与其说援助给乌克兰、以色列和台当局，不如说用来反哺美国军火商。