✪ Michael Kofman Andrea Kendall-Taylor
(本文原載Foreign Affairs)
【導讀】近期，俄羅斯與烏克蘭邊境局勢緊張。2021年12月11日，美國總統拜登表示，他已正告普京，如果入侵烏克蘭，俄羅斯将付出“慘重代價”，并将面臨“毀滅性的經濟後果”。早前，拜登也曾宣稱俄羅斯是“一個隻有核武器和油井的經濟體”。問題是，俄羅斯是否真如美國上司人所認為的那樣，将走投無路并承認自己滅亡？
本文分析，俄羅斯并非像一些政客所認為的那樣不堪一擊。俄羅斯經濟總量雖然停滞不前，但是體量依然十分龐大。雖然人口在不斷地減少，但是人口結構仍然在不斷改善，并且一直在積極地吸納優秀移民。在軍事力量方面，近年來通過不斷改革與資金投入，仍然具有強大實力，并對俄羅斯的傳統勢力範圍保持威懾。而且，寄希望于普京卸任後俄羅斯出現重大變革的想法也不現實。是以，作者認為美國必須重新調整戰略部署，抛棄俄羅斯日薄西山的迷夢。
作者指出，目前美國針對自己戰略對手的情況出現了嚴重的誤判，今後必須避免過度關注中國，以至于忽視俄羅斯等其他重要問題。美國上司人不應将俄羅斯視為一個衰落的大國，而應将其視為一個持久的大國——并就這個國家的真實能力和弱點展開坦率的對話。重新思考美國對俄羅斯實力的假設，将使政策制定者能夠應對一個有能力的對手。
本文原載《外交事務》2021年第6卷，原題為“俄羅斯衰落的迷夢”，由“法意觀天下”公号編譯首發，僅代表作者觀點，供諸君思考。
俄羅斯衰落的迷夢：為什麼莫斯科仍将維持全球影響
奧巴馬政府的公開聲明、早期的國家安全規劃檔案和最初的外交嘗試都表明，美國政府将國家戰略重點轉向亞太區域，相比之下，如何與俄羅斯打交道的問題一直處于次要地位，直到今年4月俄羅斯軍隊在烏克蘭邊境集結時才重新成為焦點。那次危機提醒人們，忽略俄羅斯是危險的——然而到了7月，喬·拜登總統又宣稱，俄羅斯是“一個隻有核武器和油井的經濟體”。
拜登并不是第一位沿着這些思路思考的美國上司人。自冷戰結束以來，美國政客們就時不時地表示，俄羅斯作為一個真正的全球大國的日子已經屈指可數了。2014年，亞利桑那州共和黨參議員約翰·麥凱恩 (John McCain) 稱俄羅斯是“僞裝成一個國家的加油站”。同年，美國總統奧巴馬對俄羅斯不屑一顧，稱其僅僅是一個“地區大國”。此後不久，俄羅斯成功幹預了叙利亞戰争，幹預了2016年美國總統大選，成功介入了委内瑞拉的政治危機和利比亞的内戰。然而，人們仍然認為俄羅斯是紙老虎。
問題在于，俄羅斯衰落的理由被誇大了。很多事情對俄羅斯的影響并不像美國的許多人想象的那麼大，比如俄羅斯不斷減少的人口和依賴資源的經濟。美國也不應指望俄羅斯總統弗拉基米爾•普京離任後，俄羅斯會自動放棄對抗。普京的外交政策得到了俄羅斯執政精英的廣泛支援，他的政治遺産将包括一大堆尚未解決的争端，其中最主要的是關于吞并克裡米亞的争端。與美國的任何分歧都将持續下去。
簡而言之，華盛頓不能坐等俄羅斯的衰落。美國上司人不應将俄羅斯視為一個衰落的大國，而應将其視為一個持久的大國——并就這個國家的真實能力和弱點展開坦率的對話。重新思考美國對俄羅斯實力的假設，将使政策制定者能夠應對一個有能力的對手。
▍ 錯誤的假設
對俄羅斯衰落的預期包含着重要的事實。該國經濟停滞不前，除了自然資源的開采和出口，幾乎沒有其他價值來源。整個體系充斥着腐敗，由效率低下的國有或國家控制的企業所主導，國際制裁限制了資本和技術的擷取。俄羅斯努力發展、留住和吸引人才；國家長期缺乏對科學研究的資助；官僚管理不善阻礙了技術創新。是以，俄羅斯在大多數科學技術發展名額上遠遠落後于美國和中國。在過去的四年裡，軍費開支基本趨于停滞，預計到2050年，人口也将減少1000萬。
面對如此黯淡的前景，人們自然會認為，俄羅斯在國際舞台上的破壞和敵對能力也将很快減弱——它将耗盡足以維持其咄咄逼人的外交政策的資源。但這些資料沒有反映更全面的情況。他們強調了俄羅斯的弱點，淡化了它的優勢。正如2016年俄羅斯最大銀行的負責人赫爾曼·格雷夫所說，俄羅斯可能是一個“放慢生活節奏的國家”，但它的經濟、人口和軍事潛力将繼續保持，而不是急劇下降。
想想這個國家的經濟，盡管可能停滞不前，但其規模和韌性仍比許多人認為的要大。分析人士指出，俄羅斯1.5萬億美元的GDP與意大利或德克薩斯州相當。但這1.5萬億美元是用市場匯率計算的。如果将購買力平價考慮在内，俄羅斯的GDP将飙升至4.1萬億美元，成為歐洲第二大經濟體，世界第六大經濟體。兩種衡量方法都不是完全準确的——一種可能被低估，另一種可能被高估——但對比表明，俄羅斯的經濟規模遠沒有傳統觀點認為的那麼小。無論如何，原始GDP通常是衡量地緣政治力量的一個糟糕名額: 它不再輕易轉化為軍事潛力或國際影響力。
可以肯定的是，俄羅斯的經濟對其公民并不友好。俄羅斯現在的實際可支配收入比2013年低了10%，抹去了近十年的增長。但宏觀經濟名額足夠穩定，俄羅斯可以在未來很好地投射實力。2014年俄羅斯吞并克裡米亞并占領烏克蘭東部後，國際制裁和油價下跌導緻該國經濟暴跌。然而，在此後的幾年裡，政府控制了支出，适應了低油價，創造了預算盈餘和不斷增長的資金儲備。據最新估計，截至2021年8月，俄羅斯國家财富基金 (National Wealth Fund) 的價值約為1850億美元，外匯存底為6150億美元——這很難說是一幅貧困的畫面。為應對國際制裁而制定的一項新的進口替代政策為農業部門注入了新的活力，目前農業部門每年的出口收入超過300億美元。俄羅斯還将貿易重心從西方轉向了中國，目前中國是俄羅斯最大的貿易夥伴。到2024年，中俄貿易預計将超過2000億美元，是2013年的兩倍。
俄羅斯對采掘業的依賴又如何呢? 石油和天然氣銷售仍然占政府預算的30-40%，這意味着未來想要從化石燃料的銷售中抽身恐有困難。但目前尚不清楚這一未來究竟有多近。此外，俄羅斯的能源生産價格如此之低，其他能源出口國很可能在其預算出現緊縮之前就受到擠壓。俄羅斯是歐盟的主要能源供應國，而歐盟對俄羅斯的依賴在過去十年裡隻增不減：歐盟41%的天然氣、27%的石油和47%的固體化石燃料都來自俄羅斯。俄羅斯面臨的問題是，它的資源不是無限的。俄羅斯的石油産量将在未來十年達到頂峰，這意味着這個國家出口易于開采(是以也就便宜)的石油的能力将達到上限。
與此同時，盡管俄羅斯在技術創新方面落後于美國，但它在研發支出方面仍然跻身世界前十。就人工智能而言，國家是上司者還是追随者甚至可能無關緊要：考慮到這項技術的許多應用和商業用途，俄羅斯可能會實作一些後發優勢，同時讓美國和中國承擔開拓其發展的成本和風險。此外，俄羅斯的科技行業雖然舉步維艱，但仍有生存空間，其開發了類似臉書、谷歌和其他流行的線上平台，這些平台在俄羅斯都相當成功。
▍ 人口結構與國家實力
對俄羅斯最常見的誤解之一是該國的人口前景将極大地限制其未來的能力。這種人口決定論在曆史上一直無法預測俄羅斯的命運。根據聯合國的預測，到2050年，俄羅斯人口将減少約7%；更為悲觀的預測是，降幅高達11%。即使在後一種情況下，俄羅斯仍将是歐洲和歐亞大陸人口最多的國家。在預期壽命和死亡率方面，它可能落後于高度發達的西方國家，但自20世紀90年代以來，它已大幅縮小了這些差距，是以并沒有處于人口崩潰的邊緣。
更重要的是，我們需要重新思考人口結構與國家實力的相關性。現代大國的定義不在于其人口數量，而在于其人口品質：人民的健康、教育水準和勞動生産率等名額。如果不是這樣，像孟加拉國、印度尼西亞和奈及利亞這樣的國家将跻身于世界上最強大的國家之列。正如美國學者哈爾·布蘭茲(Hal Brands)所寫的那樣，“一切都是平等的，人口結構健康的國家比它們的競争對手更容易創造财富。”在這方面，俄羅斯自20世紀90年代以來取得了相當大的進步：死亡率下降，壽命延長，生育率提高。直到2015年，在聯合國人類發展指數(Human Development Index)和經濟合作與發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development)的勞動生産率名額等名額上，俄羅斯一直在穩步上升。一場經濟衰退減緩了這一趨勢，并使一些進展毀于一旦。但俄羅斯的總體形勢已經較上世紀90年代的人口危機和本世紀初關于人口末日的預測有了顯著改善。
許多俄羅斯最聰明的人都離開了俄羅斯。然而，其經濟影響難以衡量。即使許多對知識經濟至關重要的俄羅斯中産階級離開，俄羅斯也能從前蘇聯求職者的大量移民中獲益。俄羅斯的人口統計資料由混合名額組成，這些名額顯示出品質上的改善和數量上的下降。與此同時，美國及其許多盟友的人口前景也同樣存在問題，雖然可能并沒有這麼嚴重。
▍ 軍事實力
最重要的是，俄羅斯仍然是一支不容忽視的軍事力量。曆史上，軍事實力一直是彌補該國相對單一的經濟、技術落後和缺乏政治活力的一股力量。這在一定程度上解釋了為什麼俄羅斯在過去能夠與經濟實力更強的國家保持長期競争，無論是美國還是大英帝國。在後蘇聯時代早期的低谷之後，俄羅斯的軍事實力已經複蘇，并且在未來十年内隻會有所改善。
在核武器技術方面，俄羅斯仍然是美國的主要對手。除了北約，它還擁有歐洲最強大的正常軍事力量，這是在2008年以來的一段時間的軍事改革和投資後重新打造的。這種轉變在2014年之前基本上被忽視了，這也解釋了為什麼俄羅斯在烏克蘭以及後來在叙利亞的軍事行動讓許多分析人士感到意外。今天，俄羅斯軍隊的戰備、機動性和技術能力達到了幾十年來的最高水準。北約在名義上仍處于優勢地位，但在戰争中很多情況都是不确定的，北約明顯的優勢并不能保證勝利，也不能保證有能力在可能發生的沖突範圍内威懾俄羅斯。俄羅斯還派遣了一批靈活的特種部隊、雇傭軍和軍事情報人員。這還沒有考慮到在太空領域的領先地位和其強大的網絡戰能力。最近，所謂的“太陽風” (Solar Winds) 入侵事件就證明了這一點，俄羅斯黑客在這起事件中滲透并監視了數家美國政府機構。
根據購買力平價和俄羅斯等自給自足的國防部門的特點進行調整後，分析人士估計，俄羅斯每年的國防支出在1500億至1800億美元之間，遠遠高于市場匯率580億美元的數字。俄羅斯年度國防預算的一半用于采購新武器，對舊武器進行現代化改造，以及研究軍事技術，這一比例遠遠高于大多數西方軍隊在這些領域的支出。此外，這些都是保守的估計，因為俄羅斯的一些支出仍然隐藏、模糊或保密。利用這些慷慨的預算，俄羅斯軍工企業已經開發了許多下一代武器，從高超音速飛彈到定向能武器(如雷射)、電子戰系統、先進潛艇、內建防空系統，以及各種類型的反衛星武器。
俄羅斯軍隊并非沒有問題，在一些領域仍然落後。然而，在實踐中，俄羅斯處于有利地位，可以在蘇聯傳統勢力範圍内保持主導地位，并在中東等其他地區挑戰美國的利益。俄羅斯保留了必要的空運和海運能力，以便在距離邊境一定距離的地方部署軍隊。盡管受到經濟衰退、低油價和國際制裁的三重打擊，它的國防開支看起來仍穩定在目前水準。俄羅斯軍方仍然認為自己處于相對劣勢，但他們越來越相信，即使沒有核武器也能威懾北約，而且俄羅斯和北約部隊之間長期戰争的結果很難預測。在這種情況下，美國及其盟友不應再把俄羅斯視為單純的“破壞者”，而應承認它在能力和意圖上都是一個重要的軍事對手。
圖為2021年8月在莫斯科舉辦的閱兵式，圖檔來源：foreign affairs
▍ 普京的任期問題
與俄羅斯衰落密不可分的是一種觀念，即美國主要面臨普京的問題——一旦俄羅斯總統離任，俄羅斯的外交政策将變得不那麼堅定。但情況不太可能是這樣。首先，普京可以合法留任至2036年，這要歸功于他去年推動的一項公投，該公投允許他在2024年任期屆滿後再擔任兩個六年任期。肯德爾·泰勒與政治學家埃麗卡·弗朗茨(Erica Frantz)進行的研究表明，對于俄羅斯總統這樣的上司人來說，長壽是很常見的。在後冷戰時代，像普京這樣在位20年的獨裁者至少活到65歲，将權力集中在自己手中的平均執政時間為36年。
對政治上司人的研究也表明，一旦普京下台——即使比預期的更早——政治上的實質性改善的前景也不大。大多數情況下，這些長期上司人建立的政權會持續存在，或者出現另一種政權。
除非普京的離開帶來了統治精英的重大轉變，否則俄羅斯外交政策的關鍵支柱，比如俄羅斯在後蘇聯地區保留勢力範圍的觀點，将仍然與美國及其盟友的價值觀格格不入。簡而言之，美國政策制定者必須做好準備，俄羅斯外交政策的輪廓以及削弱美國利益的意圖，在普京卸任後仍将持續很長時間。
▍ 持續存在的威脅
美國不應将俄羅斯視為一個衰落的大國，而應将其視為一個持久的、願意并有能力在未來至少10到20年威脅美國國家安全利益的大國。正如政治學家凱瑟琳·斯托納(Kathryn Stoner)所說的，俄羅斯是一個“足夠好的”大國，有能力影響全球事務，并在實質上影響美國的利益。前蘇聯地區仍是一個火藥桶，仍必須考慮蘇聯解體所帶來的影響。正如曆史學家Serhii Plokhy恰當地說的那樣，解體不應被視為一個事件，而應被視為一個過程。是以，無論華盛頓多麼希望關注印太地區，它都必須考慮另一場俄烏戰争的前景，一場由白俄羅斯政治動蕩引發的軍事沖突，或者類似于2020年納戈爾諾-卡拉巴赫戰争的危機。
俄羅斯在高加索、中亞、歐洲和中東都有軍事基地，其軍隊經常接近北約部隊。在間接戰争方面，莫斯科幹預選舉和黑客攻擊的記錄表明，它有能力、也願意利用新興技術對付美國及其盟友。同樣值得強調的是，俄羅斯可以輕易地危及美國的利益。俄羅斯對烏克蘭、叙利亞和利比亞的軍事幹預雖然是有限的，但成本低廉。它的網絡攻擊和制造虛假資訊的嘗試也是如此。
▍ 調整對俄羅斯的戰略部署
美國必須抛開俄羅斯認為自己走投無路并承認自己滅亡的看法，并對這種看法予以猛烈抨擊。事實上，幾乎沒有證據表明俄羅斯上司人以這種方式看待他們的國家——相反，他們認為俄羅斯是自己地區的權力中心，是一個自信的全球參與者。諸如美國從阿富汗失敗撤軍這樣的事件隻會強化俄羅斯的看法，即衰落的是美國。忽視這一觀點将會對俄羅斯的行為産生錯誤的預期，讓美國及其盟友無法預測俄羅斯的行動。
拜登政府已經朝着正确的方向采取了步驟。其中之一就是加強民主制度的彈性。通過将網絡安全提升為國家安全優先事項，加強關鍵基礎設施，改善資訊生态系統，根除俄羅斯為颠覆民主制度而扶植起來的腐敗勢力，美國及其盟友可以成為俄羅斯海外影響力的主要來源。與此同時，政府緻力于追求針對俄羅斯的軍備控制和戰略穩定，這應該延伸到網絡空間和太空，其将為長期對抗設定必要的屏障。
然而，今後美國必須避免過度關注中國，以至于忽視俄羅斯等其他重要問題。作為拜登政府最早的國家安全分析報告之一，今年3月釋出的《臨時國家安全戰略指南》(Interim National Security Strategic Guidance)對中國進行了相當深入的讨論，但對俄羅斯的讨論卻寥寥無幾。未來的戰略檔案，如即将出台的《國家安全與國防戰略》，應該糾正這種不平衡。
同樣的方法應該指導政府的國防預算。俄羅斯的軍事威脅并沒有減少，但美國國防預算資金卻減少了：自2020年以來，連續的預算要求削減了對歐洲威懾計劃的支援（俄羅斯吞并克裡米亞後，美國将加強其在歐洲的軍事存在），最近削減了19%。正如拜登政府所希望的那樣，将這筆資金重新配置設定給東亞不太可能對中國的軍事平衡産生明顯的影響。所涉及的金額太小了，但這将在歐洲造成不必要的風險。
北約将在這一努力中發揮核心作用。該聯盟最近開始更新其官方指導檔案，美國必須確定俄羅斯仍然是其優先考慮的對象。美國還應繼續鼓勵其歐洲盟友和夥伴在歐洲大陸承擔更多的威懾和防禦責任。美國從阿富汗撤軍重新激發了歐洲加強自身能力的呼聲。現在是時候通過謹慎地跨大西洋協調，采取切實措施，加強北約内部歐洲國家的實力。
最後，美國必須更加大膽地努力保衛民主不受外來颠覆。對于莫斯科的網絡戰、選舉幹預以及其他威脅其政治和經濟體系健康的行動，美國及其盟友和合作夥伴應該加強集體回應。例如，他們應該同意采取集體行動，反對任何外國幹預選舉的行為。應對這一威脅還需要與國際電信聯盟(ITU)等國際組織中志同道合的民主夥伴合作。
在談到與俄羅斯的關系時，拜登政府的官員喜歡說，美國“可以一邊走路一邊嚼口香糖”。現在他們必須證明這一點。
本文原載《外交事務》2021年第6卷，原題為“俄羅斯衰落的迷夢：為什麼莫斯科仍将維持全球影響”。文章僅代表作者本人觀點，歡迎分享，媒體轉載請聯系版權方。