林毅夫：再次解讀“第四極” ——中國第四極成渝地區雙城經濟圈建設路線圖
财經縱橫
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中共中央、國務院近日印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》（簡稱《綱要》），标志着将通過三個五年計劃建成實力雄厚、特色鮮明的雙城經濟圈的國家戰略正式拉開序幕。《綱要》在具體内容上既是對2011年出台的《成渝經濟區區域規劃》和2016年出台的《成渝城市群發展規劃》的不斷深化，在戰略意義上更是新時代的“新三線建設”。20世紀60—70年代的三線建設也曆經三個五年計劃，西南地區特别是成渝地區的“兩基一線”（“兩基”是以重慶為中心的正常兵器工業基地、以攀枝花為中心的鋼鐵工業基地，“一線”就是修建成昆鐵路幹線）是三線建設的重中之重，到改革開放初期成渝地區的地區生産總值就超過了全國的7%，高于現在的比重。
按《綱要》設定的目标，到2035年，重慶、成都進入現代化國際都市行列，大中小城市協同發展的城鎮體系更加完善，基礎設施互聯互通基本實作，具有全國影響力的科技創新中心基本建成，世界級先進制造業叢集優勢全面形成，現代産業體系趨于成熟，融入全球的開放型經濟體系基本建成，人民生活品質大幅提升，對全國高品質發展的支撐帶動能力顯著增強，成為具有國際影響力的活躍增長極和強勁動力源。
習近平總書記多次強調，要胸懷兩個大局，一個是中華民族偉大複興的戰略全局，一個是世界百年未有之大變局，這是我們謀劃工作的基本出發點。去年8月24日，習近平總書記主持召開經濟社會領域專家座談會，會上總書記強調，我們要以辯證思維看待新發展階段的新機遇新挑戰。要統籌中華民族偉大複興戰略全局和世界百年未有之大變局，深刻認識我國社會主要沖突發展變化帶來的新特征新要求，深刻認識錯綜複雜的國際環境帶來的新沖突新挑戰，增強機遇意識和風險意識，準确識變、科學應變、主動求變，勇于開頂風船，善于轉危為機，努力實作更高品質、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。
推動成渝地區雙城經濟圈建設，符合我國經濟高品質發展的客觀要求，是新形勢下促進區域協調發展，形成優勢互補、高品質發展區域經濟布局的重大戰略支撐，也是建構以國内大循環為主體、國内國際雙循環互相促進新發展格局的一項重大舉措，有利于在西部形成高品質發展的重要增長極，增強人口和經濟承載力；有助于打造内陸開放戰略高地和參與國際競争的新基地，助推形成陸海内外關聯、東西雙向互濟的對外開放新格局；有利于吸收生态功能區人口向城市群集中，使西部形成優勢區域重點發展、生态功能區重點保護的新格局，保護長江上遊和西部地區生态環境，增強空間治理和保護能力。成渝地區雙城經濟圈将在推進新時代西部大開發中發揮支撐作用，在共建“一帶一路”中發揮帶動作用，在推進長江經濟帶綠色發展中發揮示範作用，還将在全面建設社會主義現代化國家新征程中肩負更重要的使命。
中央站在曆史新的更高起點上提出，從2020年到本世紀中葉分兩步走全面建成社會主義現代化強國，到2035年基本實作社會主義現代化。習近平總書記在談“十四五”規劃和2035年遠景目标的時候提出，到2035年實作經濟總量或個人所得翻一番，是完全有可能的。“兩個翻一番”的目标相當于再造一個100萬億的中國經濟，這要求未來15年年均增長率要達到4.73%。2020年，以長三角、大灣區和京津冀三極引領的7個發展水準最高的沿海省份合計的經濟體量已占到全國的40.58%，沿海地區目前的整體水準事實上已經達到了中等發達國家的水準，後來者優勢的空間在發達國家“卡脖子”的壓制下愈發縮小，單靠自主創新來實作未來15年較高的年均增速壓力較大，如果達不到全國平均增速則會大幅度拖累“兩個翻一番”目标的實作，影響兩步走的第一步大局。
是以，要確定分兩步走實作社會主義現代化強國建設的第一步目标，就必須在沿海以外的區域尋求具有較強支撐能力和發展潛力的區域作為具有全局帶動作用的新的增長極。成渝地區位于“一帶一路”和長江經濟帶交彙處，是西部陸海新通道的起點，具有連接配接西南西北，溝通東亞與東南亞、南亞的獨特優勢；區域内生态禀賦優良、能源礦産豐富、城鎮密布、風物多樣，是我國西部人口最密集、産業基礎最雄厚、創新能力最強、市場空間最廣闊、開放程度最高的區域。2020年1月3日，習近平總書記主持召開中央财經委員會第六次會議，作出推動成渝地區雙城經濟圈建設、打造高品質發展重要增長極的重大決策部署，為未來一段時期成渝地區發展提供了根本遵循和重要指引。
中共中央、國務院今年2月24日印發的《國家綜合立體交通網規劃綱要》已經将成渝地區雙城經濟圈與京津冀、長三角、粵港澳大灣區作為中國的四極予以确認。《綱要》明确了成渝地區雙城經濟圈的三大戰略任務：
第一大戰略任務：在推進新時代西部大開發中發揮支撐作用。2020年5月17日出台的《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》明确要求，到2035年，西部地區基本實作社會主義現代化，基本公共服務、基礎設施通達程度、人民生活水準與東部地區大體相當。西部地區占全國總面積的71%、占全國總人口的27%，發展不平衡不充分問題依然突出，鞏固脫貧攻堅任務依然艱巨，與東部地區發展差距依然較大，維護民族團結、社會穩定、國家安全任務依然繁重，仍然是實作社會主義現代化的短闆和薄弱環節。除了西南地區之外，西部地區主要位于“胡煥庸線”以西，自然本底較差，生态環境承載能力薄弱，而主要位于“胡煥庸線”以東的成渝地區承載能力極強，2020年底成渝城市群常住人口接近9800萬人，相當于西部地區其他城市群人口總和。以成渝地區雙城經濟圈居中，統領人口合計約9000萬人的黔中城市群、滇中城市群、關中城市群和蘭西城市群四大西南西北城市群，就能夠以不到西部十分之一的面積承載超過西部一半以上的人口，依托渝昆、成昆、成貴、渝貴、渝西、西成、蘭渝、成蘭、成西、川藏等動脈，可形成西部大開發新格局。這就是為何《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目标綱要》将成渝地區雙城經濟圈建設列入第九篇第三十二章第一節“推動西部大開發形成新格局”之中的原因。
第二大戰略任務：在推進長江經濟帶綠色發展中發揮示範作用。長江流域面積達180萬平方公裡，承載了約全國一半的人口和經濟，是中華民族休養生息的主要國土空間。長江經濟帶高品質發展首先是做好長江生态保護，長江大保護首要是位于上遊的成渝地區。《綱要》把修複長江生态環境擺在壓倒性位置，深入踐行綠水青山就是金山銀山理念，堅持山水林田湖草是一個生命共同體，深入實施主體功能區戰略，全面加快生态文明建設。位于長江上遊的成渝地區，是長江主要水源涵養地，對維護國家生态安全至關重要，而成渝周邊地區不但生态相對脆弱而且經濟發展落後，面臨鞏固脫貧攻堅和生态保護雙重壓力。增強成渝地區雙城經濟圈的承載能力，引導周邊的秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、涉藏州縣、大小涼山等周邊生态功能區和欠發達地區人口流入，有利于生态環境保護和鞏固提升脫貧成果，促進城鄉區域協調發展。成渝城市群已經顯示出強大的人口吸引力，2020年較之2014年底的常住人口增加了近700萬。然而，僅三峽庫區水土保持生态功能區、川滇森林及生物多樣性生态功能區、秦巴生物多樣性生态功能區、武陵山區生物多樣性及水土保持生态功能區這四大國家級重點生态功能區的人口合計就超過3000萬人，僅毗鄰成渝地區雙城經濟圈的涼山州、昭通市、畢節市三個欠發達市州的人口合計也近1700萬人。把成渝地區雙城經濟圈建設成為中國第四極不但可以吸收生态功能區的大量人口，減少生态脆弱地區承載人口的壓力，進一步築牢長江上遊和西部地區生态屏障，還可以帶動周邊區域全局發展，增強綠色發展内生動力，特别是創造生态産品轉化的消費市場。
第三大戰略任務：在共建“一帶一路”中發揮帶動作用。我國目前的外循環主要依賴于發展水準最高的7個沿海省份，例如2020年按照境内目的地和貨源地進出口總額計算，7個沿海省份占比近七成，除了長三角的三省一市合計占36.63%之外，長江經濟帶中遊三省和上遊四省的7省份合計占比不到8.67%。顯然，長江經濟帶中上遊地區還有着巨大的開放潛力挖潛。與此同時，“一帶一路”的外循環潛力也有待挖潛，例如2020年我國全年貨物進出口總額32.16萬億元，出口17.93萬億元，進口14.23萬億元；對“一帶一路”沿線國家進出口總額9.37萬億元，雖然比上年增長1.0%，但占全國的比重不足30%，而其中的出口僅為5.43萬億元，僅占全國的30%，進口僅為3.94萬億元，僅占全國的27.7%。是以，習近平總書記2020年11月在全面推動長江經濟帶發展座談會上強調，要推進上中下遊協同關聯發展，引導下遊地區資金、技術、勞動密集型産業向中上遊地區有序轉移，留住産業鍊關鍵環節；要統籌沿海沿江沿邊和内陸開放，加快培育更多内陸開放高地，提升沿邊開放水準，加快長江經濟帶上的“一帶一路”戰略支點建設。成渝地區位于“一帶一路”和長江經濟帶交彙處，既是西部陸海新通道的起點，也是中歐班列的主力，更是通過大西南一體化直接毗鄰東南亞和南亞直達非洲。中歐班列（成渝）号累計開行超過3800班，西部陸海新通道通達106個國家（地區）的311個港口，中緬新通道與中老通道也開始試運作。将成渝地區雙城經濟圈建設為“一帶一路”和長江經濟帶的戰略聯結點，打造國家南向西向的開放門戶，有利于加快形成雙循環新發展格局。
《綱要》作為中國第四極建設的施工圖，要牢牢把握好四大要點：成渝合體、整體推進、重點突破、引領全局。
首先，《綱要》按“圈”繪制了成渝新發展格局将加快成渝合體。成渝地區雙城經濟圈要建成中國第四極，要在新時代西部大開發、長江經濟帶與“一帶一路”建設中發揮更大戰略作用，要在國家社會主義現代化新征程中肩負更大使命，成渝必須合體才具備擔此重任的實力。目前成渝地區雙城經濟圈的人口規模和經濟體量均不足全國的7%，尚不及改革開放初期在全國的地位，人均地區生産總值也不及全國平均水準，而且重慶主城、成都的經濟總量占到整個區域的50%以上，合計超過3萬億元，合體均可以比肩北上廣深，如果成渝獨立發展背向發展就不能撐起國家戰略，構不成中國第四極。是以，《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》的核心任務就是要徹底抑制成渝獨立發展背向發展的問題，全方位推動成渝合體，全面輻射帶動區域，建成中國第四極。是以，《綱要》的基本思路就是我們在去年的報告中提出的，按照“圈”來規劃融合發展變“隔空唱戲”為“二龍戲珠”，建構起雙城經濟圈發展新格局：首先要全面提升雙城兩條龍的發展能級，其次圍繞重慶主城和成都兩條龍培育現代化都市圈，然後推動重慶、成都都市圈相向發展，渝東北、川東北地區一體化發展，川南、渝西地區融合發展，輻射帶動川渝兩省市全域發展。中央提出推動成渝地區雙城經濟圈建設一年多來，川渝已經建立了多級合作機制，累計簽署252份合作協定，實施67個重大合作項目，已有206項事項實作川渝通辦，辦件總量超391萬件，上線以來平均每天辦理1.5萬件，成渝一體化的發展理念、機制與内容逐漸走深走實。
其次，《綱要》明确了八大重點合作建設内容将整體推進經濟圈。建設中國第四極，要尊重客觀規律，發揮比較優勢，把成渝地區雙城經濟圈建設成為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高品質生活宜居地。《綱要》從合力建設現代基礎設施網絡、協同建設現代産業體系、共建具有全國影響力的科技創新中心、打造富有巴蜀特色的國際消費目的地、共築長江上遊生态屏障、聯手打造内陸改革開放高地、共同推動城鄉融合發展、強化公共服務共建共享等8個方面明确了重點合作建設的具體内容。成渝地區深處西部内陸，由于薄弱的基礎設施使得經濟活動的交易費用過高，市場半徑較短，導緻大量有潛在比較優勢的産業和技術無法形成競争優勢，也是阻礙内陸開放的關鍵瓶頸。是以，《綱要》把合力建設現代基礎設施網絡擺在了首位，特别是堅持交通先行，如打造國際航空門戶樞紐、共建軌道上的雙城經濟圈、完善雙城經濟圈公路體系與推動長江上遊航運樞紐建設。“十四五”時期，成渝地區雙城經濟圈建設要加快推動城鄉融合發展與強化公共服務共建共享，整體提升成渝城市群的城市化水準和能級。目前成渝地區的城市化率不及全國平均水準，尚有近4000萬農村常住人口，特别是四川，除了成都之外經濟圈中的14個市的城市化率均隻有50%左右。這也是《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目标的建議》将成渝地區雙城經濟圈放置在第八部分第31條“推進以人為核心的新型城鎮化”的現實考量，以及由國家發展改革委依托城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議而不是中央成立上司小組來推動的原因。
再者，中國第四極建設成功的關鍵在于重點突破實體經濟。成渝地區雙城經濟圈作為中國第四極的實際地位最終需要由經濟實力而非政策檔案來決定。成渝地區雙城經濟圈有着巨大的發展潛力，其人口規模2020年是德國的1.2倍，但地區生産總值僅為德國的四分之一，這意味着成渝地區的人均地區生産總值僅為德國的五分之一。德國作為世界第四大經濟體、歐洲第一大經濟體，看上去遙不可及，但事實上到2035年，如果地區生産總值年均增速達到8%，成渝地區雙城經濟圈就能夠比肩德國現在的水準，考慮到還可以吸收周邊地區大量人口流入，這一目标就不難實作，在此基礎上到本世紀中葉實作第二個百年目标之時就能夠超過同期的德國。我們在去年的報告中也提出，如按照“因勢利導”和“倒彈琵琶”的兩條自下而上和自上而下的發展思路，政府與市場、中央與地方、内部與外部協同發力，一定能夠實作中央賦予的曆史使命，把成渝地區雙城經濟圈建設成我國的第四個發展極絕對是一個可以實作的理想。産業和科技是充實雙城經濟圈實力的關鍵，《綱要》既根據成渝地區的比較優勢從檸檬、榨菜、生豬到川菜、火鍋、白酒、蓋碗茶再到汽車、裝備、材料、新能源以及大力發展數字經濟和更大力度承接産業轉移等産業方面做了全面的因勢利導，要加快形成世界級的産業叢集，也根據創新鍊産業鍊協同需要“倒彈琵琶”布局建設成渝綜合性科學中心和實施成渝科技創新綜合計劃，要加快形成全國性的科技創新中心。作為第四極，要加強與其他三極的銜接，借雞生蛋、借梯上樓、借船出海，形成雙循環的強大合力。《綱要》對對接京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等重大戰略也做出了明确部署，特别是科技與産業以及要素與港口的對接。
最後，中國第四極要時不我待、隻争朝夕地增強支撐帶動能力引領全局。《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》的規劃範圍雖然與《成渝城市群發展規劃》一樣，甚至比《成渝經濟區區域規劃》的規劃範圍還小，可能會使得各界混淆成渝地區雙城經濟圈與成渝城市群的内涵與外延。成渝地區雙城經濟圈建設雖然在空間上依托于成渝城市群但不是成渝城市群發展規劃的翻版，也不是京津冀協同發展和粵港澳大灣區建設以及長三角一體化發展那樣的國家區域重大戰略，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目标的建議》隻是将其放置在第八部分第31條“推進以人為核心的新型城鎮化”之中而沒納入第30條“推動區域協調發展”，而《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目标綱要》也隻将其列入第九篇第三十二章第一節“推動西部大開發形成新格局”之中而沒納入第三十一章“深入實施區域重大戰略”。這并不是弱化成渝地區雙城經濟圈在國家發展大局中的戰略地位，而是要時不我待地加快推動建設步伐，迅速提升發展能級，才能在全面建設社會主義現代化國家新征程中肩負更重要的使命。成渝地區雙城經濟圈經過一到兩個五年計劃的建設之後，下一步更重要的曆史使命是引領大西南三省一市（重慶市、四川省、貴州省、雲南省）一體化發展。如果到2035年，在成渝地區雙城經濟圈的引領帶動下，大西南三省一市一體化發展能夠達到現在長三角三省一市一體化發展的水準，即便人口規模保持不變，僅新增的經濟體量就将超過10萬億元，其他條件不變就能對“兩個翻一番”的目标貢獻十分之一的力量，這對2035年全國基本實作現代化有着舉足輕重的作用。唯有如此，才能不辜負中央和全國人民對中國第四極的期望，成為名副其實具有國際影響力的活躍增長極和強勁動力源。
【林毅夫：長安街讀書會成員、北京大學新結構經濟學研究院院長】
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責編：蔡沐真；初審：程子茜；複審：李雨凡
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