日本是一個島國，領土由北海道、本州、四國、九州四個大島及6800多個小島組成，總面積37.8萬平方公裡。僅為中國的1/30。可在這片土地上截止2017年居住者接近1.268億人，日本的人口密度是347.8人/平方公裡。中國每平方公裡平均人口密度為143人。日本的人口密度幾乎為中國的2.5倍。日本的糧食問題可以用4個字來加以概括，地少人多！
根據日本農林水産省的統計，日本農民約260萬人，不到日本人口的3%，但是不足3%人口的農民卻支撐着日本的大半數糧食供給。日本新參加務農者人數停滞不前，而且大部分都在40歲以上，日本生産糧食的農民中60歲以上占87%，農業生産者的平均年齡是65.8歲，35歲以下的後繼者不足5%。
農業生産人員的減少具有深刻的社會根源。第二次世界大戰後，伴随日本經濟的起飛，農業生産效率不斷提高，勞動密集型生産方式逐漸被技術和資本密集型生産方式所取代，這導緻日本農村勞動力的大量過剩以及農業部門就業率的不斷下降，而工業化速度的加快帶來對勞動力的巨大需求。與此同時，工農業之間的“剪刀差”問題日益突出。農業生産和收入的增長速度以及收益率遠遠不如工業部門。農業部門對勞動力的吸引力不斷下降，為農村剩餘勞動力的轉移提供了動力。城市化過程中也産生了許多問題。比如，糧食自給率下降、農業政策不完善、農村留守現象顯著、青壯年勞動力輸出無法持續等。不僅如此，日本3·11地震導緻農業損失超過7000億日元，包括農業用地以及農業設施損失6907億日元、農作物損失471億日元，主要是農地被海水侵蝕、倉庫受損等。
長期以來，日本農業是“弱者”的印象以及“充滿危機的未來性”，使得對日本農業的未來性抱有确信而就業的年輕人很少。在日本經濟高速增長時期的1955-1975年，從事農業的勞動力急劇減少，從農業部門轉移至非農業部門的年平均勞動力達到了72.5萬。可以毫不誇張地說，日本的整個經濟高速增長期離不開農業剩餘勞動力的大量轉移。
在日本，基于農業生産收益相對較低的問題，農業勞動力兼業化是一個非常普遍的現象。兼業農戶占總農戶數的比例不斷上升，尤其是主要從事農業以外勞動并以農業為輔的非全時農民，非農業收入是他們的主要收入來源。盡管兼業農民數量的增加在縮小城鄉差距、保障其他行業勞動力供給等方面發揮了重要作用，但這也從一個側面反映出農業生産收益相對過低的問題。近年來，日本農業生産總值出現了明顯下降态勢，這對糧食安全局面嚴峻的日本而言無疑是一個挑戰。
從自然條件看，日本是一個人多地少、農業資源十分匮乏的國家。即便如此，日本的耕地面積仍在不斷減少，每年都有耕地被廢棄。日本現有人口1.28億，耕地面積約469萬公頃，其中水田面積247萬公頃，稻米生産能力約1300萬噸。1961年日本人均耕地面積為0.0633公頃，到2003年人均耕地面積僅為0.0374公頃，約為1961年的60%。
自第二次世界大戰之後，作為國内生産名額的日本的糧食自給率不斷下降。這導緻日本除大米外，小麥、玉米和大豆等都需要進口，包括口糧和飼料用糧在内的糧食總自給率約為39%。2016年度日本糧食自給率下降至38%，成為僅次于1993年的曆史第二低。2017年度，日本的糧食自給率與2016年度相同，近兩年日本的糧食自給率都處于曆史低位。
日本農業的政策問題被認為是導緻糧食自給率低、供求不協調的重要原因。從總體上看，日本政府在二戰後，尤其是60年代後，對其糧食市場與價格執行了一條“超保護”政策。這對提高農戶收入水準并鼓勵其發展糧食生産，的确發揮了不可低估的作用，但同時也存在不少問題。糧食管理價格體系本身不合理，即稻米價格相對偏高，收益率超過其他糧食生産，誘使農戶多傾向于水稻生産，而不願種植那些國内大量需要但價格和收益率相對偏低的其他糧食作物，如麥類、豆類、雜谷等。這顯然是造成糧食供求結構失衡的一個重要原因。不僅如此，這種“超保護”政策使得市場機制被扭曲，喪失了有效調節糧食供求關系的功能；農戶們不必千方百計地去提高勞動生産率，降低糧食生産成本以增強競争能力，導緻國内外糧食價格差距過高等結果。日本政府的農業年度補貼總額超過4萬億日元，農民收入的大部分來自日本政府的高額補貼。按照一些國際組織的統計資料，日本政府對農業的補貼一度達到國内生産總值的1.4%，但同期農業産值卻隻占到國内生産總值的1.1%，在數額上未彌補農業補貼成本。
日本農業的現狀，無疑深刻影響了日本對外貿易政策。在農産品國際貿易領域，日本長期實施貿易保護主義，限制美國等國的農産品進入日本市場。可以看出，日本農業本身就缺乏競争力，一旦農業貿易自由化，日本的農産品更是不堪一擊。如果關稅降低，便宜的外國米、蔬菜和肉進入日本市場，一定會破壞本土農業，以大米和溫室蔬菜為主業的農戶的處境會十分艱難。為此，日本不得不實施貿易保護政策。日本的貿易保護主義對農業設定了很高的貿易壁壘，這無疑是一把雙刃劍：一方面它保護了本國農戶的利益，增加了他們的收入，也帶來了40%左右的糧食自給率；另一方面日本政府所采取的直接補貼政策固然安撫了農戶，但這些因素也最終導緻了日本農産品價格的居高不下。此前提到的日本政府對農業實施的高額補貼政策，顯然違反了世界貿易組織的規則，不斷受到世界貿易組織及一些國家的批評。
那麼日本是怎麼解決他的口糧問題的？
日本對糧食安全的維護成本在糧食增産方面的效果不佳。一方面，日本在農業生産方面面臨嚴苛的自然資源條件限制，糧食生産面臨更多困難；另一方面，日本的農業保護政策在維護國家糧食安全的同時也不可避免地存在激勵不足等問題。但對國家利益而言，支援農業發展、維護糧食安全始終是日本政策的重要内容，甚至是一種“制度慣性”。是以客觀剖析日本應對糧食安全問題的對策，分析其中的經驗教訓是很有必要的。
從資源禀賦來看，日本的農業相較于其發達的第二産業與第三産業存在“比較劣勢”。首先，受制于國土面積、地形等因素，日本可供農業生産的土地并不充足。其次，日本處于闆塊交界處并且四面環海，多發地震、台風等自然災害，這些自然災害也給農業生産帶來了不小的沖擊。國内農業生産資源匮乏導緻了日本對糧食進口有着非常大的依賴。日本是世界上最大的糧食進口國，同時也是典型的實行農業保護的國家，長期以來對外實施進口限制，對内實施重點農産品的價格調控。從1961年頒布的《農業基本法》到1999年的《新農業基本法》，農業政策的改革不僅是國際國内多重影響因素的反映，而且展現了日本對其農業保護政策的調整。在保護本國農業的同時，為了提高糧食的自給率，日本進行了多方面的努力。
稻米是日本傳統的主要糧食作物，為防止稻米價格大起大落，早在1921年日本政府便制定了《米谷法》。政府通過控制糧食的收購、加工、銷售、貯藏，調節糧食的供求，進而達到穩定價格的目的。1931年，日本政府對《米谷法》進行了修訂，由政府制定标準米價以及米價的上限和下限。修訂後的《米谷法》還添加了對進口米實行申請許可制，以穩定國内稻米價格，防止大量進口沖擊國内市場。1931年日本将米谷的進口稅提高了一倍，關稅政策保證了《米谷法》的實施。為了確定國民糧食供給及穩定國民經濟，日本在1942年制定了《糧食管理法》及其實施細則等配套法規，經過反複修訂，在調節糧食生産和流通方面發揮了重要作用。
在第二次世界大戰後，日本國民經濟由于戰争的破壞，農産品一度十分缺乏。但是日本農業恢複發展得很快，其原因包括工業的帶動效果，更重要的是政府采取的一系列保護農業發展的政策。日本戰後糧食安全戰略和政策的曆史演變可分為六個階段：增加糧食生産的階段（1945—1955年）；基本口糧實作自給、小麥和飼料糧依賴進口的階段(1955-1970年)；農業結構調整的階段（1970年至今）；糧食生産支援政策調整的階段（1955年至今）；嚴格限制大米進口的階段（1995年至今）；海外農業開發的階段（20世紀70年代至今）。
二戰結束後，由于戰争的破壞，日本陷入嚴重的糧食危機，迫使日本政府不得不采取措施來應對國内的糧食匮乏。一方面，為滿足城市消費者的糧食需求，政府采取“強制征糧政策”，以低于市場價的價格收購農民的稻米，再由政府低價出售給城市消費者。另一方面，為調動農民開展農業生産的積極性，解決糧食危機，確定勞動力的再生産，日本開展了土地改革。二戰前，占日本人口68%的農民是佃農，而3%的地主卻控制着大量的土地。農地改革自1946年初開始，到1950年夏基本完成，大體經曆了四年半時間。
1946年，日本國會通過并正式頒布了《農地調整法改正法案》和《創新自耕農特别措施法》，這兩個法案通常被稱為農地改革方案。農地改革方案規定：土地産權的變更隻能通過國家而不是私人買賣進行；調整農地委員會中自耕農和地主的比例；改革期限由五年改為二年。農地改革是自上而下的土地改革，作為改革的成果之一，1952年日本政府頒布了《農地法》，通過法律的形式将農地改革後形成的自耕農體制加以固化。農地改革後，日本農村發生了多方面的變化：第一，農村階級關系發生了巨大變化。農民從地主剝削制度下被解放出來，可以自由地進行生産，成為獨立經營的農民。據統計，農地改革推行期間，大量地主的土地被征購，475萬戶農民獲得土地成為自耕農。自耕地最後占到日本總耕地的88%。這為日本戰後農業的振興打下了基礎。第二，廣大農民擁有了自己的土地，大大提高了他們從事農業生産的積極性，為農業技術的創新和農業生産的發展提供了可能，加速了農業生産現代化的程序。在日本農村開展土地改革的同時，1947年11月，日本國會通過的《農協法案》授權農民可以在自願基礎上組建農民協會，來維護農民的利益。農地改革展現出日本政府較好地處理了改革與穩定的關系，即打破壟斷，促進競争，通過政治、經濟、社會結構的分權，使農業在民主化基礎上向前發展。土地改革為日本後來的農業發展打下了堅實的基礎。
1959年4月，日本成立了“農林漁業基本問題調查會”，在廣泛調查和研究的基礎上，該調查會完成了《農業基本問題和基本對策》的研究報告。日本政府以此為基礎制定了《農業基本法》，并于1961年6月21日公布實施。主要内容包括優先擴大那些勞動消耗少而又最有利的農産品，減少收益低的農産品的生産(如小麥、大豆等）；擴大農産品進口以穩定農産品價格，盡量達到供求平衡等。《農業基本法》雖然收到了一定的成效，但是也暴露出一些問題。
經過醞釀，1970年2月，日本政府正式提出“綜合農業政策”的基本方針，其核心是調整稻米生産和主張“國際分工論”。它糾正過去過分強調“國際分工”、依賴糧食進口的偏差，通過生産政策、價格政策和儲備政策等手段，在保障一定數量進口的前提下，采取獎勵和資助等措施，鼓勵農民水田改旱田，擴大小麥和粗飼料的種植面積，以提高這些農産品的自給率。綜合農業政策收到了一定成效，小麥的自給率從1975年的4%提高到1980年的10%和1985年的14%。但飼料自給方面沒有起色，仍主要依賴進口。
20世紀80年代以後，國際上出現“全球一體化”傾向，在這種形勢下，為适應國際化的要求，日本農業政策也發生新的變化，擴大農産品貿易自由化勢在必行。1986年，日本國際協調經濟結構調整研究會發表了《前川報告》。該報告認為日本在農業方面要“推行符合國際化時代要求的農業政策”，改革農業結構政策，将市場機制引進價格政策，“除主要農産品外，凡是國内外差價顯著的農産品都要擴大進口，力求縮小國内外差價，使農業更加合理化、效率化”。《前川報告》發表後的第二天，内閣會議便通過決議，主張壓縮國家财政對農業保護的負擔，縮小國内外農産品差價；根據國際價格和國内供求情況制定新的農産品價格政策。與此同時，日元出現持續升值的趨勢，農産品的國内外差價更加擴大，在日本國内，出現一股削減米價、擴大自由化的潮流，但由于農協系統和農村地區選出的國會議員的堅決反對，政府的農業政策暫時沒有做出重大變動。
1994年烏拉圭回合談判以日本農業擴大國際貿易和擴大市場開放的要求而告終。由于日本農業缺乏競争優勢，并且國内糧食價格長期高于國際市場價格，如果完全開放國内市場，必将危及日本國内的農業生産，并損害農民的利益。為此，日本政府不得不在外部開放和内部保護之間尋求平衡，在貿易談判中，日本政府承諾對稻米政策實行有限度的調整。1995年日本的進口配額（最少準入量）為42.6萬噸，以後每年增加0.8%，到2000年增加到85.2萬噸（占消費量的8%）。基于日本國内糧食生産和流通中出現的問題以及貿易自由化開放市場的壓力，日本政府在1995年出台了《關于主要食糧的需求及價格安定的法律》(簡稱《食糧法》)，建構了以市場為主導的糧食流通體制，政府在稻米流通中的主要作用是制定并公布關于稻米供求平衡和價格穩定的基本方針和確定應急供應。同時，為穩定國内農業生産，保障農民利益，減少入世影響，日本政府積極制定應對措施，力圖将貿易自由化帶來的沖擊控制在最低限度。
日本政府一方面按照世界貿易組織的要求，逐漸開放本國農産品市場，另一方面也在世界貿易組織允許的範圍内，利用世界貿易組織的“綠箱政策”，對農業基礎設施建設、科學技術研究、農業知識普及等活動給予政策支援和财政支援。由于地理環境的限制，日本山區耕地面積較大，占全國耕地面積的40%左右，但山區及半山區的農業發展遠落後于平原地區，為了提高這類農戶的收入、促進山區的農業發展，日本政府對條件不利的山區實施政府直接資助。在屬于削減對象範圍内的“黃箱政策”方面，根據世界貿易組織減少國内支援的要求，同時緩解财政壓力，日本政府取消了對自由流通米出售的限制，修改了直接從事大米收購和流通的做法，執行新的糧食儲備制度，以減少政府補貼額度。
2010年3月，日本内閣通過了《到2020年度糧食·農業·農村基本計劃》，準備将日本的糧食自給率從2008年度的41%增加到2020年度的50%。實施這一計劃的基本理念是：将糧食安全作為國家最基本的責任和義務，確定糧食的穩定供給；将糧食、農業、農村政策定位為日本的國家戰略地位；建立全民支援農業、農村的社會。拟采取的政策措施包括：確定糧食穩定供給的政策實施，確定食品安全與取得消費者的信賴，建立可持續發展的食品産業；建立可持續發展農業的政策實施，導入農業勞動者收入補償制度；通過農業、農村的“第六産業”增加收人，即實作生産、加工、銷售一體化，确立地區品牌，促進出口等；加強技術研發，重視環保問題和知識産權問題。2015年3月，該計劃又進行了修訂，提出確定糧食供應穩定、可靠的基本原則是強化國内的農業生産，并且與糧食進口和儲備适當結合，以確定歉收和進口斷絕等意外事件發生時能夠提供國民所需的最低限度的食物。為此，日本政府高度重視耕地保護，于2010年12月實施新《農地法》，旨在推出相關扶持政策，促進農業可持續發展，重點確定土壤保護、農田防災、農業用水穩定、應對極端氣候出現等一系列與糧食安全相關的方面。
與此同時，為了緩解糧食安全的壓力，除了出台一系列糧食安全政策，日本很早就走上了海外屯田的道路。總體而言，日本的海外農業開發有兩個主要特點：第一，采用合資或與當地聯營的方式來與東道國合作，東道國提供土地和勞動力，日本提供資金和技術。東道國政府和日本的投資比率一般為51：49；第二，日本不直接在海外農場大規模種植大豆、玉米和其他作物，而是與當地農民簽訂采購合同，借助訂單農業、合同農業的方式來確定日本國内的農産品供應。
日本在拉丁美洲的土地開發長期以來一直受到關注。日本移民最早的目的地是拉丁美洲。到目前為止，包括巴西和秘魯在内的拉美國家仍然有許多日本移民後裔。19世紀末，為解決日本農業和農民的貧困問題，日本與墨西哥簽署協定，讓日本人移民墨西哥進行農業生産。1899年和1908年，日本公司分别向秘魯、巴西派遣了農場勞工。在20世紀20年代和30年代，日本人又将注意力轉向巴拉圭和哥倫比亞。特别是1973年美國對日本頒布的大豆出口禁令，使得日本政府進一步認識到糧食進口依賴和進口國單一的威脅。為此，日本政府積極鼓勵本國企業赴海外開展農業投資，并通過放寬對外投資限制、對走出去的農業企業提供補貼、定期釋出海外農業投資資訊等方式實行政策扶持。
近年來，日本外務省、經濟産業省、農林水産省等政府部門，國際協力機構(JICA）、國際協力銀行(JBIC）、日本貿易保險（NEXI）以及日本貿易振興機構（JETRO)等金融機構和社會組織多次召開多方會議，就完善海外農業開發模式展開商議。目前，日本在全球各地擁有1200萬公頃的農田，面積大緻相當于日本國内農田面積的3倍。除巴西外，日本還與俄羅斯、烏克蘭等地的農場簽訂了玉米和大豆等飼料作物種植協定，為日本市場提供穩定的農産品供應。
如今，日本農業也走出了一條屬于自己的特色化道路。在社會生産總過程中，日本把重點放在生産的“質”而不是“量”上，土地資源的不足使日本更加重視農作物的品質。日本農林水産省公布了糧食資訊追溯法，要求在流通中實行資訊的記錄和傳遞。稻米流通過程建立的資訊溯源查詢系統，即從稻谷原産地、收獲、糙米加工、儲藏，大米生産的日期、品質、生産商等資訊都可通過二維碼和網絡資訊進行追蹤查詢。流通過程中通過集裝袋的墊闆号碼也能夠直接搜尋到大米的産地、年份、品種、等級等資訊，便于進行大米物流和品質資訊追溯管理。同時，日本重視提高農業技術，提高畝産值，以保障本國糧食供給。更令許多以農業見長的國家羨慕的是，日本過去并沒有犧牲土地可持續發展的能力來換取發展，而是通過研發肥料的培育和精耕細作技術的保護，使日本農業土壤仍然保持在一個肥沃的狀态，為今後可持續發展打下了堅實的基礎。在消費環節，日本強調以消費者為導向，為本國農産品創造了許多機會，并依靠将本國優勢的第三産業和第一産業結合，用先進的服務業帶動農業産業的發展，延長了産業鍊，創造出許多高附加值的鄉村旅遊産品。與此同時，日本政府對于糧食監管投人了很大的精力，各級糧食市場趨于完善，并對外資進人本國糧食相關行業設立了非常高的門檻，牢牢地掌握了本國在核心領域的主導權。