關于對《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》的修改建議

筆者從網上看到《關于征求〈中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）〉意見的通知》後，對《征求意見稿》進行了研究，建議将第三條第一款（《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》第三條第一款規定：“空域是國家重要戰略資源，屬于國家所有。空域資源所有權由國家空中交通管理上司機構代表國家行使。”）的國家所有權改為國家主權，并修改表述方式。具體理由和修改建議如下：

一、法律沒有規定國家空域所有權

《物權法》的内容基本全部進入《民法典》，變動極少。《物權法》的立法資料可以作為解釋《民法典》的參考，這是立法解釋方法的基本适用途徑。下面采用多種法律解釋方法，論證大陸法律沒有規定國家對空域享有所有權。

《物權法》第45條規定“法律規定屬于國家所有的财産，屬于國家所有即全民所有。”對這一條文進行解釋就是，法律規定屬于國家所有的财産，才屬于國家所有；如果法律沒有規定某項财産屬于國家所有，則該項财産就不歸國家所有。

在第45條之後，《物權法》第46條至第55條，将屬于國家所有的财産進行了列舉規定，其中并沒有将空域規定為屬于國家所有。從文義解釋和體系解釋的角度看，空域不屬于國家所有。

《物權法》第48條規定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，屬于國家所有，但法律規定屬于集體所有的除外。”有人認為，空域是自然資源的一部分，根據該條規定，空域的所有權屬于國家。從文義解釋看，第48條所規定的“等自然資源”中沒有明确列出的自然資源項目，應當與前面列舉的森林、山嶺、草原、荒地、灘塗幾類自然資源類似，屬于“物”的概念，是有形的；空域與這幾類都不類似，是看不見的，是無形的，不應當被本條涵蓋。另外，此處的“等”字可能隻是為了語句通順，而無實際意義。例如，漢語中常說“張三、李四、王五等三人參加了什麼活動”，此處的“等”字并不代表還有其他人。另外，在《物權法》的制定過程中，即有人建議删除此處的“等”字，因為易生歧義，建議删除，立法者為了與《憲法》第9條第一款保持文字的一緻，才保留了此處的“等”字。從這一立法過程看，也不能依據《物權法》第48條将空域解釋為歸國家所有。

全國人大法工委組織編寫的《物權法釋義》在第45條的釋義中指出：“有的認為，本法具體列舉的國有财産不夠全面，應當增加規定空域、航道、頻道、無居民海島、種質資源屬于國家所有。考慮到國有财産的範圍很寬，難以逐項列全，所提出的增加規定的有些内容是否屬于物權法上的物，也有争議。是以，本條對國有财産的範圍作了概括性規定：’法律規定屬于國家所有的财産，屬于國家所有即全民所有。’并以現行法律的規定為依據對國家所有的财産作了列舉規定。現行法律、行政法規沒有規定的，根據本條，可以在制定或者修改法律時做出具體規定。”從這段叙述中可以看出，物權法第46條至第55條已經将現行法律中的國有财産作了完全列舉。如果現行法律認為空域屬于國家所有，則完全可以在第46條的“礦藏、水流、海域”之後增加“空域”，《物權法》沒有這樣規定，顯然，可以解釋為，根據現行法律規定，空域不屬于國家所有。

有人根據1995年《民航法》第七十條、七十一條，2004年《民用航空使用空域辦法》第三條等規定，推斷航班時刻也屬于國家資源。對于這一觀點，可以從以下角度解釋。一是，《民航法》第七十一條規定：“劃分空域，應當兼顧民用航空和國防安全的需要以及公衆的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用”，第七十二條規：“空域管理的具體辦法，由國務院、中央軍事委員會制定”。這兩個條文明顯沒有将空域規定為屬于國家所有。根據《物權法》第45條，隻有法律有權對一項财産是否屬于國家所有做出規定，2004年中國民航局釋出的《民用航空使用空域辦法》屬于部門規章，效力低于法律，無權就财産的歸屬問題做出規定。再就是，《物權法》比1995年《民航法》和2004年《民用航空使用空域辦法》的時間都要晚，如果這些法律檔案已經将空域規定為屬于國家所有，《物權法》自然就會明确規定為空域歸國家所有，但是《物權法》中并沒有對空域的歸屬做出規定。是以，不能以這兩個法律檔案為依據，将空域、時刻解釋為歸國家所有。

還有人認為，國家對空域具有主權，是以國家對空域具有所有權。這種觀點，從法學理論和現行法律體系上也是難以講得通的。《國際民用航空公約》（又稱為1944年《芝加哥公約》）第一條明确規定：“締約各國承認每一個國家對其領土之上的空氣空間具有完全的和排他的主權”。這一條文是對國家對空域具有主權這一習慣國際法的确認（參閱趙維田著：《國際航空法》，社會科學文獻出版社2000年版，第22頁。）。《中華人民共和國民用航空法》第二條規定，中華人民共和國對領空享有完全的、排他的主權。國家主權是指國家有獨立自主地處理其内外事務的權利，具有内外兩個方面的表現，對内它是國家的最高權，即國家對其領土内的一切人、物、事以及領土外的本國人享有屬地優越權和屬人優越權，對外是指國家的獨立權，即享有自主和平等參與國際關系的權利。

國家主權本質上是一種管理權，而不是所有權。從現行法律體系看，中華人民共和國雖然對領土具有國家主權，但是，大陸的土地并不都歸國家所有。根據現行《憲法》第十條規定，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這一條文清晰地表明，大陸的土地所有權的主體包括國家和若幹個集體。1982年《憲法》頒布前，城市的土地也不歸國家所有。國家主權和所有權是不同層次的法律概念，主權屬于公法的範疇，所有權屬于私法的範疇。是以，國家并不因對領土、領空具有主權而直接産生對領土、領空的所有權。國家對領土、領空是否具有所有權，要看具體的法律規定。目前，大陸法律沒有規定國家對空域具有所有權。

總之，根據現行法律規定，空域都不屬于國家所有，都不是國有資産。

二、空域是公共資源

公共資源，在經濟學和法學中具有不同的判定标準。在經濟學上，公共資源是具有消費中的競争性但沒有排他性的資源，一個人使用公共資源就減少了其他人對它的使用，但一個人不能阻止别人使用該資源。也有經濟學家将公共資源稱為共有資源。将公共資源稱為共有資源，實際上就将法學和經濟學聯系起來了。按主體來劃分，物權可以分為單一主體的物權和多數主體的物權。單一主體的物權就是一個主體擁有的物權。國家所有權就是單一主體的物權。多數主體的物權，就是兩個以上的主體共同對一個标的物擁有的物權，法學上對此又稱為共同物權。在法律的發展史上，共同關系有多重形态，包括按份共有、共同共有、總有、合有等（孫憲忠著：《中國物權法原理》，法律出版社2004年版，第44頁。）。目前，大陸《物權法》規定了按份共有、共同共有兩種共同物權，沒有規定其他共同物權。需要注意的是，《物權法》沒有規定其他共同物權，并不意味着不存在其他共同物權。人們在道路上行走的權利、呼吸空氣的權利等都是共同物權，這些權利沒有在法律上規定，屬于事實上的物權。航空公司使用空域和航班時刻的權利，也是一種事實上的共同物權形态。

公共資源是不屬于任何單一社會主體的資源，而是屬于幾個主體共同擁有的資源。如果一項資源歸屬于一個主體，該資源就不是公共資源，而是單一主體享有所有權的資源。是以，一項資源不能既是公共資源，又是單一主體所有的資源，即：如果空域屬于國家所有，是國有資源，那麼就不會是公共資源；如果空域是公共資源，那麼就不會是國有資源。在大陸，空域是各種社會主體共同使用的一種資源，法律沒有規定屬于國家所有，那就是公共資源。

三、空域所有權的客體與土地所有權的客體互相沖突

（一）空域所有權的客體

《征求意見稿》第三條第一款規定：“空域是國家重要戰略資源，屬于國家所有。空域資源所有權由國家空中交通管理上司機構代表國家行使”。該條規定了國家對空域資源的所有權，但《征求意見稿》并沒有明确規定空域資源國家所有權的客體。

從法學理論上講，要設立國家空域資源所有權，需要明确規定國家空域資源所有權的客體，即國家對哪個範圍的空域具有所有權，要規定空域的範圍邊界，包括水準範圍和垂直範圍的邊界。從國内立法看，垂直範圍的邊界更關鍵，因為它直接涉及空域所有權與土地所有權的客體範圍邊界劃分問題。

《征求意見稿》第三章“空域分級分類”可以為确定空域資源所有權的客體範圍提供參考依據。

第十二條【空域等級】綜合考慮飛行規則、空域環境、航空器性能、空中交通服務等因素，空域分為管制空域（A、B、C、D、E類）和非管制空域（G、W類）。

A類空域通常為标準氣壓高度6000米（含）以上至标準氣壓高度20000米（含）的空間。

B類空域通常劃設在民用運輸機場上空。

C類空域通常劃設在建有塔台的民用通用機場上空。

G類空域通常為B、C類空域以外真高300米以下空域（W類空域除外），以及平均海平面高度低于6000米、對軍事飛行和民航公共運輸飛行無影響的空域。

W類空域通常為G類空域内真高120米以下部分空域。

D類或者E類空域是除A、B、C、G、W類空域外的空間，可以根據運作和安全需求選擇劃設。其中，标準氣壓高度20000米以上統一劃設為D類空域。

空域分類具體方法和準入條件由國家空中交通管理上司機構的辦事機構制定釋出。

如果筆者了解沒有錯誤的話，根據上述規定，大陸的全部空域劃分為兩大類七小類，管制空域（A、B、C、D、E類）和非管制空域（G、W類），這7小類空域構成國家空域所有權的客體。除此以外的空域不是國家空域所有權的客體，例如大陸領空中标準氣壓高度20000米以上的空間。

W類空域是管控程度最低的空域，為G類空域内真高120米以下部分空域。W空域規定了其垂直範圍的上限是真高120米，沒有規定垂直範圍的下限是多少。按照通常了解，W類空域的垂直範圍為真高0米到真高120米，土地表面以上至120米都是W類空域的範圍。如果确實是這樣，空域所有權的客體就和土地所有權的客體就發生了重疊。

（二）土地所有權的客體

古代土地所有權的客體包括土地本身和土地上方的空間，上達天空，下達黃泉，沒有空間權存在的空間。随着現代社會的發展，空間和地下有了新的用途，土地所有權的客體範圍也變小了。

按照大陸目前的物權法理論，土地所有權的客體範圍除地面外，并及于土地上下一定範圍的空間（梁慧星著：《物權法》，法律出版社2020年第7版，第41頁。）。包括土地本身以及地上一定高度的空間範圍和地下一定深度的土地範圍。這是因為，利用土地種植莊稼、樹木，建設建築物、構築物，都需要一定範圍的空間，如果土地權利的客體不包括地面以上的空間，那麼種植莊稼、樹木、建設建築物都會侵害空域權，這是不可行的。

（三）空域所有權和土地所有權的客體互相沖突

根據上面的分析可知，W類空域的範圍是地面以上至120米高的空間，土地所有權的客體包括地面上一定高度的空間，這個高度範圍法律沒有規定。顯然，地面上一定高度範圍内的空間同時屬于土地所有權的客體和國家空域所有權的客體，構成了一物兩權，這在物權法上是不應當出現的。

要規定國家空域所有權，必須明确規定空域所有權客體的垂直範圍下限，避免與土地所有權發生沖突，這在技術上和立法上是難以實作的。

實際上，B類空域通常劃設在民用運輸機場上空，C類空域通常劃設在建有塔台的民用通用機場上空，這兩類空域下方一定範圍内的土地使用都受到限制。但是，這種限制不是通過所有權實作的，而是通過行政管理權實作的。

四、難以建構空域用益物權和擔保物權

如果設立國家空域所有權，但國家不直接使用空域，其他主體使用空域就需要設定用益物權。最典型的就是客貨運飛機的飛行需要使用空域。

參照土地用益物權，空域用益物權需要設定該權利的客體的實體範圍和時間範圍，包括使用空域的上下左右前後範圍邊界和時間範圍，即在哪段時間内使用哪段空域。

既然設定空域用益物權是使用空域營運飛機，需要在使用前将這些要素明确設定好，建立用益物權登記，按照該權利範圍行使用益物權，使用空域飛行航班。但是，航班的運作有好多不确定性，例如航班延誤、飛行過程中根據管制員的指令決定飛行高度、航班備降等。這些情況的發生，都會使飛機營運不能按照用益物權設定的空域範圍和時點使用空域，甚至可能侵害别人的用益物權。

是以，在國家空域所有權上難以設定空域用益物權。

全面研究《征求意見稿》可以發現，《征求意見稿》對空域的用益物權沒有做出任何規定，也沒有國家空中交通管理上司機構行使國家空域所有權的任何規定，這與設定國家空域所有權是不協調的，甚至是沖突的。

五、空管機構行使的是空域管理權

綜觀《征求意見稿》，國家空中交通管理上司機構行使的是空域管理權，對如何安全、高效使用空域設定規則，而沒有設定國家所有權規則。

很長一段時期，我們對國家身份與職能的認識是模糊的。改革開放以來，随着理論研究和立法的深入，國家的身份和職能逐漸清晰。從不同身份的角度，國家具有不同的職能和權力（權利）。

在國内法上，國家具有兩種身份，一是公共事務管理者的身份，另一種是國有資産所有者的身份。作為公共事務管理者，國家的職能是利用收取的稅收和其他收入，管理社會公共事務，為社會服務，在服務的過程中不能謀取自身的利益。作為國有資産的管理者，國家要經營國家所有的财産，以謀取經濟利益為目的，實作利益最大化。政府的兩種職能是不能同時行使的，即：既管理社會公共事務，又管理國有資産，在為社會服務的過程中謀取利益。這種劃分，在2003年的《企業國有資産監督管理條例》和2008年《企業國有資産法》中有比較清晰的界定。

《企業國有資産監督管理條例》第七條規定：“各級人民政府應當嚴格執行國有資産管理法律、法規，堅持政府的社會公共事務管理職能與國有資産出資人職能分開，堅持政企分開，實行所有權與經營權分離。國有資産監督管理機構不行使政府的社會公共事務管理職能，政府其他機構、部門不履行企業國有資産出資人職責”。2003年，國務院設立了國有資産監督管理委員會這一直屬特設機構，是大陸政府的社會公共事務管理職能和國有資産所有者職能開始明确分開的标志。2008年《企業國有資産法》第六條也明确了政府的社會公共事務管理職能與國有資産出資人職能分開的原則。

1995年《民航法》第三條規定：“國務院民用航空主管部門對全國民用航空活動實施統一監督管理；根據法律和國務院的決定，在本部門的權限内，釋出有關民用航空活動的規定、決定。”第七十條規定：“國家對空域實行統一管理”。從這兩個條文可以看出，民航局對民用航空活動、空域實施管理，是以公法主體的身份出現的，執行的是社會公共事務管理職能。

綜合分析，國家空域管理機關管理空域是行使社會公共事務管理職能，有行政管理權就足夠了，沒有必要規定國家空域所有權。

《征求意見稿》分則中規定的都是國家空域管理機構的行政管理權力，沒有規定任何行使物權的權利。著名民法專家孫憲忠教授在其《國家所有權研究》專著中指出，在大陸的立法中，許多國家所有權實際規定的是國家主權，或者是基于國家主權的行政管理權。綜觀《征求意見稿》，隻規定了空域國家所有權，而沒有規定相應的用益物權、擔保物權，也沒規定國家空域所有權的行使方式，可以确定，第三條第一款中的空域國家所有權實際上是國家主權的含義。

是以，不規定國家空域所有權，絲毫不會影響空域管理秩序。

六、行政法規無權設定國家空域所有權

《民法典》第一百一十六條規定：“物權的種類和内容，由法律規定。”這就是物權法定原則，物權的種類和内容隻能由法律規定。此處的法律是狹義的法律，僅指全國人大及其常委會制定的法律，不包括國務院制定的行政法規。按照物權法定原則，行政法規無權創設物權，隻能在法律規定的物權種類和内容内進行細化。

《中華人民共和國空域管理條例》将作為國務院行政法規和軍事法規公布實施。在大陸法律沒有規定國家空域所有權的情況下，《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》設定國家空域所有權沒有法律依據。

退一步說，如果對大陸法律是否規定了國家空域所有權存在争議，本條例也可以不對國家空域所有權作出規定。如果上位法确實已經規定了國家空域所有權，《中華人民共和國空域管理條例》直接細化實施就行，而沒有必要設立國家空域所有權。

七、修改建議

《民航法》第二條規定：“中華人民共和國的領陸和領水之上的空域為中華人民共和國領空。中華人民共和國對領空享有完全的、排他的主權。”第七十條規定：“國家對空域實行統一管理。”第七十二條規定：“空域管理的具體辦法，由國務院、中央軍事委員會制定”。

根據上述規定可以确定，國家空域管理機關對空域實施管理，依據的是基于國家主權的行政管理權。建議參照《民航法》将第三條第一款修改為：

方案一：

空域是國家重要戰略資源，國家享有完全的、排他的主權。國家空中交通管理上司機構代表國家對空域實行統一管理。

方案二：

中華人民共和國對領空享有完全的、排他的主權。國家空中交通管理上司機構對空域實行統一管理。

方案三：

國家對空域實行統一管理。

方案四：

删除第三條第一款

以上建議僅供參考。

（本文是向國家空中交通管理委員會辦公室送出的立法建議，發表在《中國民用航空》2024年第2期）