关于对《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》的修改建议

笔者从网上看到《关于征求〈中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）〉意见的通知》后，对《征求意见稿》进行了研究，建议将第三条第一款（《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》第三条第一款规定：“空域是国家重要战略资源，属于国家所有。空域资源所有权由国家空中交通管理领导机构代表国家行使。”）的国家所有权改为国家主权，并修改表述方式。具体理由和修改建议如下：

一、法律没有规定国家空域所有权

《物权法》的内容基本全部进入《民法典》，变动极少。《物权法》的立法资料可以作为解释《民法典》的参考，这是立法解释方法的基本适用途径。下面采用多种法律解释方法，论证大陆法律没有规定国家对空域享有所有权。

《物权法》第45条规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”对这一条文进行解释就是，法律规定属于国家所有的财产，才属于国家所有；如果法律没有规定某项财产属于国家所有，则该项财产就不归国家所有。

在第45条之后，《物权法》第46条至第55条，将属于国家所有的财产进行了列举规定，其中并没有将空域规定为属于国家所有。从文义解释和体系解释的角度看，空域不属于国家所有。

《物权法》第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”有人认为，空域是自然资源的一部分，根据该条规定，空域的所有权属于国家。从文义解释看，第48条所规定的“等自然资源”中没有明确列出的自然资源项目，应当与前面列举的森林、山岭、草原、荒地、滩涂几类自然资源类似，属于“物”的概念，是有形的；空域与这几类都不类似，是看不见的，是无形的，不应当被本条涵盖。另外，此处的“等”字可能只是为了语句通顺，而无实际意义。例如，汉语中常说“张三、李四、王五等三人参加了什么活动”，此处的“等”字并不代表还有其他人。另外，在《物权法》的制定过程中，即有人建议删除此处的“等”字，因为易生歧义，建议删除，立法者为了与《宪法》第9条第一款保持文字的一致，才保留了此处的“等”字。从这一立法过程看，也不能依据《物权法》第48条将空域解释为归国家所有。

全国人大法工委组织编写的《物权法释义》在第45条的释义中指出：“有的认为，本法具体列举的国有财产不够全面，应当增加规定空域、航道、频道、无居民海岛、种质资源属于国家所有。考虑到国有财产的范围很宽，难以逐项列全，所提出的增加规定的有些内容是否属于物权法上的物，也有争议。因此，本条对国有财产的范围作了概括性规定：’法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。’并以现行法律的规定为依据对国家所有的财产作了列举规定。现行法律、行政法规没有规定的，根据本条，可以在制定或者修改法律时做出具体规定。”从这段叙述中可以看出，物权法第46条至第55条已经将现行法律中的国有财产作了完全列举。如果现行法律认为空域属于国家所有，则完全可以在第46条的“矿藏、水流、海域”之后增加“空域”，《物权法》没有这样规定，显然，可以解释为，根据现行法律规定，空域不属于国家所有。

有人根据1995年《民航法》第七十条、七十一条，2004年《民用航空使用空域办法》第三条等规定，推断航班时刻也属于国家资源。对于这一观点，可以从以下角度解释。一是，《民航法》第七十一条规定：“划分空域，应当兼顾民用航空和国防安全的需要以及公众的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用”，第七十二条规：“空域管理的具体办法，由国务院、中央军事委员会制定”。这两个条文明显没有将空域规定为属于国家所有。根据《物权法》第45条，只有法律有权对一项财产是否属于国家所有做出规定，2004年中国民航局发布的《民用航空使用空域办法》属于部门规章，效力低于法律，无权就财产的归属问题做出规定。再就是，《物权法》比1995年《民航法》和2004年《民用航空使用空域办法》的时间都要晚，如果这些法律文件已经将空域规定为属于国家所有，《物权法》自然就会明确规定为空域归国家所有，但是《物权法》中并没有对空域的归属做出规定。因此，不能以这两个法律文件为依据，将空域、时刻解释为归国家所有。

还有人认为，国家对空域具有主权，因此国家对空域具有所有权。这种观点，从法学理论和现行法律体系上也是难以讲得通的。《国际民用航空公约》（又称为1944年《芝加哥公约》）第一条明确规定：“缔约各国承认每一个国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权”。这一条文是对国家对空域具有主权这一习惯国际法的确认（参阅赵维田著：《国际航空法》，社会科学文献出版社2000年版，第22页。）。《中华人民共和国民用航空法》第二条规定，中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。国家主权是指国家有独立自主地处理其内外事务的权利，具有内外两个方面的表现，对内它是国家的最高权，即国家对其领土内的一切人、物、事以及领土外的本国人享有属地优越权和属人优越权，对外是指国家的独立权，即享有自主和平等参与国际关系的权利。

国家主权本质上是一种管理权，而不是所有权。从现行法律体系看，中华人民共和国虽然对领土具有国家主权，但是，大陆的土地并不都归国家所有。根据现行《宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这一条文清晰地表明，大陆的土地所有权的主体包括国家和若干个集体。1982年《宪法》颁布前，城市的土地也不归国家所有。国家主权和所有权是不同层次的法律概念，主权属于公法的范畴，所有权属于私法的范畴。因此，国家并不因对领土、领空具有主权而直接产生对领土、领空的所有权。国家对领土、领空是否具有所有权，要看具体的法律规定。目前，大陆法律没有规定国家对空域具有所有权。

总之，根据现行法律规定，空域都不属于国家所有，都不是国有资产。

二、空域是公共资源

公共资源，在经济学和法学中具有不同的判定标准。在经济学上，公共资源是具有消费中的竞争性但没有排他性的资源，一个人使用公共资源就减少了其他人对它的使用，但一个人不能阻止别人使用该资源。也有经济学家将公共资源称为共有资源。将公共资源称为共有资源，实际上就将法学和经济学联系起来了。按主体来划分，物权可以分为单一主体的物权和多数主体的物权。单一主体的物权就是一个主体拥有的物权。国家所有权就是单一主体的物权。多数主体的物权，就是两个以上的主体共同对一个标的物拥有的物权，法学上对此又称为共同物权。在法律的发展史上，共同关系有多重形态，包括按份共有、共同共有、总有、合有等（孙宪忠著：《中国物权法原理》，法律出版社2004年版，第44页。）。目前，大陆《物权法》规定了按份共有、共同共有两种共同物权，没有规定其他共同物权。需要注意的是，《物权法》没有规定其他共同物权，并不意味着不存在其他共同物权。人们在道路上行走的权利、呼吸空气的权利等都是共同物权，这些权利没有在法律上规定，属于事实上的物权。航空公司使用空域和航班时刻的权利，也是一种事实上的共同物权形态。

公共资源是不属于任何单一社会主体的资源，而是属于几个主体共同拥有的资源。如果一项资源归属于一个主体，该资源就不是公共资源，而是单一主体享有所有权的资源。因此，一项资源不能既是公共资源，又是单一主体所有的资源，即：如果空域属于国家所有，是国有资源，那么就不会是公共资源；如果空域是公共资源，那么就不会是国有资源。在大陆，空域是各种社会主体共同使用的一种资源，法律没有规定属于国家所有，那就是公共资源。

三、空域所有权的客体与土地所有权的客体互相冲突

（一）空域所有权的客体

《征求意见稿》第三条第一款规定：“空域是国家重要战略资源，属于国家所有。空域资源所有权由国家空中交通管理领导机构代表国家行使”。该条规定了国家对空域资源的所有权，但《征求意见稿》并没有明确规定空域资源国家所有权的客体。

从法学理论上讲，要设立国家空域资源所有权，需要明确规定国家空域资源所有权的客体，即国家对哪个范围的空域具有所有权，要规定空域的范围边界，包括水平范围和垂直范围的边界。从国内立法看，垂直范围的边界更关键，因为它直接涉及空域所有权与土地所有权的客体范围边界划分问题。

《征求意见稿》第三章“空域分级分类”可以为确定空域资源所有权的客体范围提供参考依据。

第十二条【空域等级】综合考虑飞行规则、空域环境、航空器性能、空中交通服务等因素，空域分为管制空域（A、B、C、D、E类）和非管制空域（G、W类）。

A类空域通常为标准气压高度6000米（含）以上至标准气压高度20000米（含）的空间。

B类空域通常划设在民用运输机场上空。

C类空域通常划设在建有塔台的民用通用机场上空。

G类空域通常为B、C类空域以外真高300米以下空域（W类空域除外），以及平均海平面高度低于6000米、对军事飞行和民航公共运输飞行无影响的空域。

W类空域通常为G类空域内真高120米以下部分空域。

D类或者E类空域是除A、B、C、G、W类空域外的空间，可以根据运行和安全需求选择划设。其中，标准气压高度20000米以上统一划设为D类空域。

空域分类具体方法和准入条件由国家空中交通管理领导机构的办事机构制定发布。

如果笔者理解没有错误的话，根据上述规定，大陆的全部空域划分为两大类七小类，管制空域（A、B、C、D、E类）和非管制空域（G、W类），这7小类空域构成国家空域所有权的客体。除此以外的空域不是国家空域所有权的客体，例如大陆领空中标准气压高度20000米以上的空间。

W类空域是管控程度最低的空域，为G类空域内真高120米以下部分空域。W空域规定了其垂直范围的上限是真高120米，没有规定垂直范围的下限是多少。按照通常理解，W类空域的垂直范围为真高0米到真高120米，土地表面以上至120米都是W类空域的范围。如果确实是这样，空域所有权的客体就和土地所有权的客体就发生了重叠。

（二）土地所有权的客体

古代土地所有权的客体包括土地本身和土地上方的空间，上达天空，下达黄泉，没有空间权存在的空间。随着现代社会的发展，空间和地下有了新的用途，土地所有权的客体范围也变小了。

按照大陆目前的物权法理论，土地所有权的客体范围除地面外，并及于土地上下一定范围的空间（梁慧星著：《物权法》，法律出版社2020年第7版，第41页。）。包括土地本身以及地上一定高度的空间范围和地下一定深度的土地范围。这是因为，利用土地种植庄稼、树木，建设建筑物、构筑物，都需要一定范围的空间，如果土地权利的客体不包括地面以上的空间，那么种植庄稼、树木、建设建筑物都会侵害空域权，这是不可行的。

（三）空域所有权和土地所有权的客体互相冲突

根据上面的分析可知，W类空域的范围是地面以上至120米高的空间，土地所有权的客体包括地面上一定高度的空间，这个高度范围法律没有规定。显然，地面上一定高度范围内的空间同时属于土地所有权的客体和国家空域所有权的客体，构成了一物两权，这在物权法上是不应当出现的。

要规定国家空域所有权，必须明确规定空域所有权客体的垂直范围下限，避免与土地所有权发生冲突，这在技术上和立法上是难以实现的。

实际上，B类空域通常划设在民用运输机场上空，C类空域通常划设在建有塔台的民用通用机场上空，这两类空域下方一定范围内的土地使用都受到限制。但是，这种限制不是通过所有权实现的，而是通过行政管理权实现的。

四、难以构建空域用益物权和担保物权

如果设立国家空域所有权，但国家不直接使用空域，其他主体使用空域就需要设定用益物权。最典型的就是客货运飞机的飞行需要使用空域。

参照土地用益物权，空域用益物权需要设定该权利的客体的物理范围和时间范围，包括使用空域的上下左右前后范围边界和时间范围，即在哪段时间内使用哪段空域。

既然设定空域用益物权是使用空域运营飞机，需要在使用前将这些要素明确设定好，建立用益物权登记，按照该权利范围行使用益物权，使用空域飞行航班。但是，航班的运行有好多不确定性，例如航班延误、飞行过程中根据管制员的指令决定飞行高度、航班备降等。这些情况的发生，都会使飞机运营不能按照用益物权设定的空域范围和时点使用空域，甚至可能侵害别人的用益物权。

因此，在国家空域所有权上难以设定空域用益物权。

全面研究《征求意见稿》可以发现，《征求意见稿》对空域的用益物权没有做出任何规定，也没有国家空中交通管理领导机构行使国家空域所有权的任何规定，这与设定国家空域所有权是不协调的，甚至是矛盾的。

五、空管机构行使的是空域管理权

综观《征求意见稿》，国家空中交通管理领导机构行使的是空域管理权，对如何安全、高效使用空域设定规则，而没有设定国家所有权规则。

很长一段时期，我们对国家身份与职能的认识是模糊的。改革开放以来，随着理论研究和立法的深入，国家的身份和职能逐步清晰。从不同身份的角度，国家具有不同的职能和权力（权利）。

在国内法上，国家具有两种身份，一是公共事务管理者的身份，另一种是国有资产所有者的身份。作为公共事务管理者，国家的职能是利用收取的税收和其他收入，管理社会公共事务，为社会服务，在服务的过程中不能谋取自身的利益。作为国有资产的管理者，国家要经营国家所有的财产，以谋取经济利益为目的，实现利益最大化。政府的两种职能是不能同时行使的，即：既管理社会公共事务，又管理国有资产，在为社会服务的过程中谋取利益。这种划分，在2003年的《企业国有资产监督管理条例》和2008年《企业国有资产法》中有比较清晰的界定。

《企业国有资产监督管理条例》第七条规定：“各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共事务管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共事务管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”。2003年，国务院设立了国有资产监督管理委员会这一直属特设机构，是大陆政府的社会公共事务管理职能和国有资产所有者职能开始明确分开的标志。2008年《企业国有资产法》第六条也明确了政府的社会公共事务管理职能与国有资产出资人职能分开的原则。

1995年《民航法》第三条规定：“国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理；根据法律和国务院的决定，在本部门的权限内，发布有关民用航空活动的规定、决定。”第七十条规定：“国家对空域实行统一管理”。从这两个条文可以看出，民航局对民用航空活动、空域实施管理，是以公法主体的身份出现的，执行的是社会公共事务管理职能。

综合分析，国家空域管理机关管理空域是行使社会公共事务管理职能，有行政管理权就足够了，没有必要规定国家空域所有权。

《征求意见稿》分则中规定的都是国家空域管理机构的行政管理权力，没有规定任何行使物权的权利。著名民法专家孙宪忠教授在其《国家所有权研究》专著中指出，在大陆的立法中，许多国家所有权实际规定的是国家主权，或者是基于国家主权的行政管理权。综观《征求意见稿》，只规定了空域国家所有权，而没有规定相应的用益物权、担保物权，也没规定国家空域所有权的行使方式，可以确定，第三条第一款中的空域国家所有权实际上是国家主权的含义。

因此，不规定国家空域所有权，丝毫不会影响空域管理秩序。

六、行政法规无权设定国家空域所有权

《民法典》第一百一十六条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”这就是物权法定原则，物权的种类和内容只能由法律规定。此处的法律是狭义的法律，仅指全国人大及其常委会制定的法律，不包括国务院制定的行政法规。按照物权法定原则，行政法规无权创设物权，只能在法律规定的物权种类和内容内进行细化。

《中华人民共和国空域管理条例》将作为国务院行政法规和军事法规公布实施。在大陆法律没有规定国家空域所有权的情况下，《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》设定国家空域所有权没有法律依据。

退一步说，如果对大陆法律是否规定了国家空域所有权存在争议，本条例也可以不对国家空域所有权作出规定。如果上位法确实已经规定了国家空域所有权，《中华人民共和国空域管理条例》直接细化实施就行，而没有必要设立国家空域所有权。

七、修改建议

《民航法》第二条规定：“中华人民共和国的领陆和领水之上的空域为中华人民共和国领空。中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。”第七十条规定：“国家对空域实行统一管理。”第七十二条规定：“空域管理的具体办法，由国务院、中央军事委员会制定”。

根据上述规定可以确定，国家空域管理机关对空域实施管理，依据的是基于国家主权的行政管理权。建议参照《民航法》将第三条第一款修改为：

方案一：

空域是国家重要战略资源，国家享有完全的、排他的主权。国家空中交通管理领导机构代表国家对空域实行统一管理。

方案二：

中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。国家空中交通管理领导机构对空域实行统一管理。

方案三：

国家对空域实行统一管理。

方案四：

删除第三条第一款

以上建议仅供参考。

（本文是向国家空中交通管理委员会办公室提交的立法建议，发表在《中国民用航空》2024年第2期）