楊雪冬等：壓力型體制，一個描繪和解釋中國政府運作機制的概念
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摘要：“壓力型體制”是描繪和解釋中國政府運作機制的本土原創性概念，得到研究中國政治和治理同行的重視。壓力型體制概念的解釋力既來源于對制度運作的整全性了解，也來自其生動的描繪力。壓力型體制概念是研究者對地方官員生動的實踐話語的學理化提煉，并從曆史源流、演變過程和具體運作等方面進行了系統化建構。壓力型體制的生成是中國在實作趕超式現代化程序中的制度性選擇，在傳統政治中的“比限”制度、現代化的“動員體制”以及“發展型國家”中能找到痕迹、聯系以及參照對象。壓力型體制概念的形成過程說明，紮根經驗事實，定準理論坐标，重視實踐話語向學術話語的轉化，是生産解釋中國當代政治和治理學術概念的重要路徑。而中國豐富的治理經驗和創新為更多原創性概念的生産提供了肥沃的土壤和持續的動力。
關鍵詞：壓力型體制；中國政府運作；學術概念；實踐話語
“壓力型體制”對當代中國政府運作機制的生動描繪和學理化解釋得到了國内國際同行的關注和肯定，在知網上被引數逐年上升。從概念生成的視角看，壓力型體制并非抽象的理論建構，而是源于現實，是對中國治理實踐和政治運作過程的學理化提煉。壓力型體制生動展現了從上至下層層傳導政治行政指令、形成壓力、驅動各級政府和部門實作治理目标、提升治理速度的過程，是傳統的動員體制在改革開放以來市場化、現代化加速發展新背景下的拓展衍變。随着國家治理任務增多、治理目标提升，壓力型體制運作的場景從早期的經濟領域擴散到社會管理、生态治理等更多領域，在不同層級和部門都有表現。尤其在重大公共安全風險事件中，這個機制的加壓驅動、層層加碼特征更為明顯。制度運作場景的拓展進一步驗證了壓力型體制概念的解釋力和整體性。
本文分為四個部分：第一部分介紹壓力型體制概念的形成和發展；第二部分從曆史角度讨論其制度的源流和後發現代化國家取得成功的制度機制；第三部分将該概念放在更大的理論坐标中，與其他解釋中國政治和治理機制的概念進行比較；最後一部分在梳理該概念的形成和建構過程的基礎上嘗試讨論學術概念的形成機理以及對自主知識體系建構的啟發。
一、治理實踐的學理化提煉
壓力型體制概念源于榮敬本教授為首的“縣鄉人大運作機制研究”課題組發表的一篇長篇調查，其受到學術界關注則得益于《新華文摘》（1997年第12期）對其轉載以及基于報告出版的著作。這個課題組主要由原中央編譯局的研究人員組成，包括榮敬本教授、高新軍研究員、何增科教授、楊雪冬以及當時在麻省理工學院任教的崔之元教授。1996年，課題組在時任河南省新密市人大副主任王拴正的幫助下，在河南省新密市進行近一個月的調查，包括市直機關部門、企業訪談，鄉鎮駐村調查，曆史文獻收集等。
調查報告是分頭起草的，楊雪冬負責現行制度運作部分（報告的第三部分“壓力型體制的運作”）。在寫作的過程中，他基于從與當地官員交談中收集到的一些生動說法，比如工作方式是“加壓驅動”，激勵方式是“一手烏紗帽、一手高名額”，工作狀态是“螞蟻在熱鍋裡”等，對政府運作機理進行了學理化提煉，提出壓力型體制概念。這個新穎生動的概念得到了課題組負責人榮敬本教授以及其他課題組成員的認可。提出這個概念時，楊雪冬為了避免其與解釋美國制度運作的“壓力集團”的混淆，還建議如果翻譯成英文，可以用“pressurized system”的譯法。這個建議并沒有被采納。
調查報告将壓力型體制定義為：一級（縣、鄉）政治組織為了實作經濟趕超、完成上級下達的各項名額而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。為了完成經濟趕超任務和各項名額，該級政治組織（以黨委和政府為核心）把這些任務和名額層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規定的時間内完成。然後根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲。由于這些任務和名額中一些主要部分采取的評價方式是“一票否決”制（即一旦某項任務沒達标就視其全年工作成績為零，不得給予各種先進稱号和獎勵），是以各級組織實際上是在這種評價體系的壓力下運作的。壓力型體制也有内在減壓機制，即“關系”和“統計”。前者是非正式的制度，後者則是制度的非正式化。這兩種“減壓閥”的作用集中展現在壓力型體制運作的第二階段名額任務的派發以及第四階段名額任務完成的評價中。在名額任務派發時，下級部門會盡量利用各種關系與上級讨價還價訴說工作難度，以求降低名額任務額度，獲得上級更多的報酬承諾。在名額任務完成評價時，下級部門一方面通過關系盡量向上級說情，突出成績，隐藏失誤；另一方面可以利用統計工作的漏洞，在統計數字上做文章。
由于調研地點新密市是一個資源型快速發展城市，并且處于中部地區，不具有代表性，是以課題組并未提出“壓力型體制”是适用于全國的一般性概念，而且這個概念隻總結了治理任務的配置設定和完成過程及其依靠的機制，并沒有将其提升到制度層面。1998年後，課題組圍繞“縣鄉兩級政治體制改革”啟動第二輪研究課題，擴大研究對象，在繼續調查河南新密的同時，增加陝西省鹹陽市秦都區和江蘇省無錫市兩個調查地。随着調查範圍的擴大，課題組對壓力型體制概念的适用性有了更大的信心。2000年，楊雪冬在博士論文中将“壓力型體制”作為論文的一章，對其做了進一步的闡釋。他把壓力型體制運作機制概括為三種，即數量化的任務分解、各部門共同參與的問題解決機制和物質化的多層次評價體系。在研究中，他試圖探讨該體制出現的時代條件和制度條件。他認為，從本質上講，壓力型體制是在現代化和市場化壓力下出現的，以趕超為目标的傳統動員體制的延伸，是中國制度轉軌過程中的産物，可以被視為制度變遷中的過渡形态。它将經濟上的承包責任制引入政治生活，用物資刺激來驅動政治過程，使組織和個人為了獲得更多的物質滿足去争資源、争名次，争個人升遷。在此基礎上，楊雪冬将壓力型體制與動員體制進行區分，進一步闡明了壓力型體制在時空上的特征。
2007年，楊雪冬重訪河南新密、江蘇無錫和陝西鹹陽三地，發現随着工業化、城市化和全球化水準的提升，三地經濟發展水準在所在區域處于領先地位。而在市場化和經濟高速發展中形成的壓力型體制，并沒有随着經濟發展水準提升而弱化，反而進一步鞏固并擴散到更多治理領域中，并且出現了重要工作“一把手化”機制，建立了更有力的獎懲機制。對地方政府而言，壓力來源更為多樣複雜，除了自上而下的政績壓力、水準方向政府間發展競速壓力和自下而上的社會需求壓力，資本作為施壓者的作用更為凸顯，進而形成壓力型體制的四大壓力來源。而經濟發展作為一種共識，使得四種壓力能夠彙聚起來，但是上級要求和社會需求的多樣化使得壓力之間出現了對沖抵消狀态，地方政府的自主選擇更為困難。
進入新時代，随着頂層設計作為國家治理運作理念的确立，“壓力型體制”運作的制度環境發生了深刻改變。在政治要求和管理技術的支援下，各個部門更加自覺地通過層層分解任務名額，層層傳導壓力推動工作，建立了傳導壓力的各種工作機制（如督查督辦、考核檢查、工作專班等），壓力傳導更為精細化，“過程管理”“痕迹管理”和“頂格管理”常态化，原來的減壓機制受到了有效抑制，壓力型體制的剛性化傾向明顯；另一方面是壓力内容和來源發生重要調整。上級政府施加的壓力從單一的經濟增長目标轉變為多元的綜合治理目标，地方政府承擔的壓力性事務從單一的經濟發展拓展至社會民生、環境保護等多領域。伴随數字政府的建設與發展，政府對于群眾壓力的回應有了更高要求，群眾壓力的傳導路徑也變得更為多元複雜。重大公共安全事件的發生也驅動着壓力型體制的自我調整。在壓力驅動強化的同時，一些地方部門和幹部卻出現了“卸責”“躺平”等“惰政”“懶政”行為以及“痕迹主義”“程式化避險”等形式主義的更新改版。這個悖論性現象說明更值得對“減壓閥”機制的作用進行深入讨論。
二、在曆史坐标中審視壓力型體制
檢驗一個概念的解釋力，應該将其置于曆史坐标，看它所揭示的運作機理是否在其他曆史場景下也存在并發揮作用。盡管“壓力型體制”是對中國現代化趕超過程中政治力量如何發揮更大作用的解釋，但是通過施加壓力驅動下級完成任務的現象存在于不同曆史時期，盡管采取了不同的制度形式。
中國傳統政治中的“比限”制度就具有壓力型體制的特征。“比限”是古代賦役制度的重要組成部分，所謂“限”是指按期及時完成賦役配額，“比”則強調地方政府通過各種手段強迫各欠戶及時完納所欠稅款。比限制度設立于明朝，在清朝逐漸形成較為統一的制度體系。比限制度在清朝經曆了從“十限制”“各地靈活設限”到“上下忙兩限制”的演變過程，其背後反映的是中央層面的制度建構與地方實踐之間的沖突、調試與優化。“比限”制度調整的核心在于賦役期限的設定和賦役成本之間的權衡。一方面，中央為強化對地方賦役的控制幹預，向地方施加征稅壓力，設定一年30限制的工作目标。地方為完成征稅任務，通過一些強制手段執行政策，但其僅考慮納稅效果，忽略了征稅成本，降低了政策執行有效性。另一方面，部分地方能夠根據賦役政策實踐中的利弊得失不斷修正中央頒布的制度，如康熙九年，浙江蕭山縣就曾推行兩限制，對年30限制進行修正，前者最終成為全國通行的制度。可見，中央為地方政策執行保留了适當的自由裁量權。“比限”制度呈現出在“賦役”這一國家專項工作在任務分解過程中，中央将其拆分為督催、交納、查核、追征四個程式，并由此建構起中央到地方的賦役征收系統，形成對賦役征收工作的控制。地方面臨中央期限與群眾拖繳的雙向壓力，但也保留了部分自主性空間，可以通過積極建構更加細化的票單制度，減少賦役征繳過程中的弊端，并結合州縣情況自主調整期限，形成自身特殊的“比限”制度，進而對中央政策産生影響。
二戰後，在現代化浪潮中，部分後發現代化國家實作了趕超成功。這些國家将趕超壓力進行有效轉化的典型制度安排分别是“發展型國家”和“動員型”體制。
“發展型國家”源于二戰後以日、韓為代表的東亞國家經濟快速崛起的實踐。1982年，美國政治學家查默斯·約翰遜根據日本崛起的經驗模式首次提出了發展型國家概念。這一概念逐漸外溢至南韓、新加坡等東亞其他國家和地區，并不斷在理論上更新換代，形成了發展型國家理論。該理論認為東亞國家之是以取得重要成就有賴于其共性的制度基因。首先，東亞地區具有“強國家”的傳統，普遍具有較強的國家能力。其憑借穩定的科層制官僚體系和政治精英，依托政府機構推進項目規劃和社會動員，為政府介入經濟政策提供了政治前提，促使國家走向經濟社會現代化。其次，“發展型國家”偏重經濟政策的發展模式，重視政府介入産業政策的制定。其具有較為明顯的GDP主義傾向，政府介入市場經濟領域較深，通過對經濟發展和産業結構的國家幹預與規劃，從宏觀層面對經濟進行綜合影響，形成了有别于以蘇聯為代表的計劃經濟體制和以美國為代表的自由市場經濟體制的中間道路。伴随經濟社會的發展，“發展型國家”理論從最初對國家自身制度特征的讨論轉向對國家作用發揮的社會條件的關注，比如彼得·埃文斯提出“嵌入性自主”是發展型國家的特征。盡管如此，發展型國家理論是對現代化壓力下國家為實作快速發展而形成的制度安排的解釋，隻是更強調國家層面的制度安排，尤其是具體的職能部門和官僚隊伍的能力和自主性。随着中國經濟體制由計劃轉向市場，在經濟發展中呈現出較多的東亞型國家相類似特征，發展型國家逐漸成為了解中國政府經濟樣态與運作機制的重要參照。一些學者将這個概念用于解釋地方經濟發展，提出了“地方發展型政府”。這個概念更強調地方如何發揮自主性來實作本地發展，而自主性的形成在相當程度上來自上級的放權和發展目标的設定，尤其是地方之間競争關系的存在。總之，在發展型國家運作中，我們可以看到壓力型體制的影子。
在制度譜系上，與壓力型體制關系最密切的是動員體制。政治動員是許多開發中國家實作獨立以及建設的共同選擇，但是很少國家能夠通過政治動員實作發展的成功。但在中國救亡圖存的過程中，中國共産黨成功地将政黨目标、國家目标和社會目标統一起來，通過黨組織全面覆寫，借助完備的計劃經濟體制，建立起一套高效運作的動員體制。這套體制以行政指令的形式下達經濟增長名額，用政治動員的方式集中資源。在經濟領域，壓力型體制與其說是一種新的政府運作體制，不如說是動員體制在市場經濟發展條件下的變體。它的基本運作方式就是用政治手段來推動經濟增長以及完成其他工作。是以，這兩種體制有着高度連續性。首先，在動員體制下，政府間強調高度服從，上級政府控制着大量核心資源使其能夠對下級政府産生影響與激勵，進而能夠将經濟發展的任務名額通過行政壓力的形式傳導至下級。其次，“黨管幹部”的原則能夠使上級政府通過黨的組織系統将某項發展任務上升到“政治任務”的高度，并将對下級機關負責人職位的調整作為有效的監督和激勵手段。此外，動員體制下地方和部門利益的強化迫使上級部門不斷加強任務壓力，以保障政令通行和發展任務有效完成。動員體制是計劃經濟時代國家實作任務目标的運作機制，壓力型體制的形成有賴于動員體制遺留下的部分制度架構的有效支援，得以保障上級政府能夠通過這些制度化機制對下級政府施加影響和壓力。同時，壓力型體制在原有動員體制的基礎上融入了市場經濟體制的色彩，一定程度上為下級政府的政策選擇提供了自主性空間。
三、概念對話中的壓力型體制
檢驗一個概念的解釋力也要與同類型概念對話，了解它們之間的異同，分析各自的解釋邊界。關于當代中國治理如何運作的原創性概念，除了壓力型體制外，還有财政聯邦制、項目制、晉升錦标賽、行政發包制、運動式治理等。這些概念雖然依靠的學科資源，關注的具體領域、治理機制存在着不同，但都試圖解釋為什麼中國制度能夠有效運作，為什麼治理主體尤其是地方和官員的能動性能夠被激發出來。
“項目制”脫胎于分稅制改革下的央地财稅關系調整，中央财政權力集約化使得其能夠通過“專項”“項目”的方式實作财政資金的再配置設定。項目制包括國家部門“發包”、地方政府“打包”和村莊或企業（或其他基層社會組織）“抓包”的過程，在此過程中，中央政府将國家發展戰略和中央意圖通過設立“項目”的方式予以轉化，以經濟激勵的方式将地方政府吸納進項目競争，形成項目權威。“項目制”與“壓力型體制”的差別在于：首先，項目制強調通過項目本身實作對下級政府行為的引導，但其在實施過程中弱化了科層制中下級部門的權力分解能力，形成了“條條”上的部門權力更大的集中，而壓力型體制則更多憑借各級政府實作任務目标的層層下壓，将壓力漸次傳導至基層。其次，項目制進行的是一種中央政府對地方的非科層化的競争性授權，通過财政資金的經濟激勵手段對地方政府行為進行引導，與壓力型體制通過政治任務和行政指令實施政治壓力的方式存在不同。最後，項目制側重對專項任務的把控，其運轉模式有着較強的市場屬性。中央政府将某項發展任務整合成專門項目，地方政府通過招投标等競争性機制實作項目資金的争取，是市場化機制在政府運作機制中的應用。而壓力型體制則強調對綜合性事務的整體把控，且偏重傳統動員體制下的政治指令，是對整個制度運作的整體性呈現，具有較強的計劃體制特征。
“晉升錦标賽”強調上級通過設定經濟發展目标，輔以晉升激勵，來驅動下級開展發展。核心解釋機制是委托－代理關系。晉升錦标賽同壓力型體制都強調上級政府憑借公權力對下級行為施加影響，但壓力型體制更多強調計劃經濟體制下殘存的動員體制對地方行為的影響，認為上級政府可以基于壟斷資源的優勢對具體任務進行分解和名額量化，采用政治和經濟手段相結合的方式激勵基層政府優先完成某些政治任務。而晉升錦标賽則依托市場經濟語境，強調了“政治激勵”在政府間關系中發揮的關鍵作用，上級政府可以通過各種方式促使地方政府在主要經濟名額上展開競賽，由此動員各級政府投身經濟績效的競賽。從作用範圍上來看，晉升錦标賽多數情況下僅僅适用于省級以下的各級政府，在更高層級官員的晉升中發揮的作用有限，晉升錦标賽也并未形成全國性的覆寫，其較大程度仍然取決于上級主要上司的政策偏好。而壓力型體制已經成為貫穿中國各級政府運作過程的機制，其在解釋力和覆寫度上相較于晉升錦标賽更全面。
“行政發包制”借用了經濟學的“合同制”（被譯為發包制）和社會學的“科層制”理論資源，被視為科層利用合同承包方式實作管理目标的一種組織形态，而在集中統一體制下，層層發包的功能被用到極緻，也被追溯到中共軍事鬥争時期。這個概念可以視為是對改革開放後出現的承包制泛化的概括和解釋。行政發包制将“縱向行政發包”和“橫向晉升競争”結合在一起，對晉升錦标賽運作機理做了進一步解釋。行政發包制一方面認為，正式組織内部上下級之間的層層發包類似于企業内部的市場化關系；另一面強調雖然上級政府作為發包方享有正式權威性和剩餘控制權，但是承包方（下級政府）享受自由裁量權，是以，在承受發包方經濟、政治績效壓力的同時仍然享有較大程度的自主權（實際控制權）。壓力型體制與行政發包制兩個解釋都關注到經濟承包制泛化及其對治理機制的影響，但行政發包制借用的理論資源更多，而壓力型體制更重視對制度運作的刻畫和後果的讨論。
“運動式治理”承襲了革命時期政治動員的治理手段，與“常态化治理”相對應，被視為适應中國社會轉型階段的治理需求。運動式治理強調手段的靈活性、資源要素的整合性群組織形态的扁平化；在手段運用上，強調以解決實際問題為導向，偏離正式制度建構起一種準正式的運作機制，并強調運用動員手段實作跨部門、跨地域的資源調配，實作上級政府對于經濟發展和社會治理領域的短期目标；在組織形式上，強調上級政府打破原有的科層體制結構，采用競争性授權的方式給予下級政府政治激勵，下級借此打破部門邊界，整合行政系統内的資源以完成上級設定的任務目标，實作短期内各層級政府在同一領域的資源高度集中與協同。運動式治理與壓力型體制具有緊密的關聯。壓力型體制為運動式治理的有效實施提供了制度性前提和傳導機制，使得上級政府能夠将任務目标有效傳導至下級政府，并通過施加壓力來改變下級政府的注意力配置設定。正是依賴壓力型體制的支援，上級政府才能繞開常态化的科層體制，通過設定臨時性目标，将地方資源實作短時間内的集中。此外，運動式治理是壓力型體制運作的表現形式之一。上級政府在壓力型體制之下采用運動式治理的手段強化組織的權威合法性，實作對資源的統一調配。下級政府也在應對上級政府的政治壓力下，表現為對運動式治理目标的積極回應，進而實作資源向目标領域集中。
壓力型體制相較于項目制、晉升錦标賽、行政發包制和運動式治理等其他分析中國治理運作的概念，更具有整體性、結構性，并不是對某種管理方式（如項目制）、某種激勵方式（晉升錦标賽）、某種組織方式（行政發包制）或者某種行為方式（運動式治理）的總結和分析，而是對于整個體制運作的動力機制進行總結，尤其對普通人可感覺的體制特征進行了概括。項目制、晉升錦标賽、行政發包制、運動式治理的提出得益于社會學、經濟學的知識資源。同時，它們三者共同具有較強的治理技術導向，是從制度運作的微觀層面對中國治理之是以有效運轉的分析。壓力型體制同其他四個概念并非互斥，而是互相憑借支撐的。正是因為存在着上下級政府間壓力型體制的結構條件，項目制、錦标賽、發包制和運動式治理才能有效運轉起來。項目制、錦标賽、發包制和運動式治理更側重于對治理技術與激勵方式的分析，壓力型體制更強調壓力驅動的多種機制。值得強調的是，這些概念都嘗試從不同的視角，利用不同的理論資源，對中國政府的運作機理展開描繪和解釋，力圖揭示中國政治制度運作過程中地方政府能動性的産生機理，并嘗試建構起一套立足中國治理實踐、具有中國本土特色的分析架構，為中國公共管理自主知識體系的建構作出了貢獻。
四、總結與讨論
習近平總書記說，“理論創新隻能從問題開始。從某種意義上說，理論創新的過程就是發現問題、篩選問題、研究問題、解決問題的過程”。壓力型體制概念的形成就是一個問題驅動的學理化過程。研究者在特定地方進行深入調查，通過與地方官員交流，對他們的制度感覺和生動話語進行總結提煉，進而形成了一個兼具描述力和解釋力的概念。這一概念對當代中國治理方式的形象描述使其得到了包括實務界在内的認可。正是由于其更側重于描述，其學理化提升的空間也受到限制。
中國正經曆着人類有史以來最深刻偉大的變革，有着豐富的政策創新、充滿活力的制度安排，既說明了保持制度多樣性是後發現代化國家成功的重要條件，也需要研究者透過多樣的制度安排，揭示其能達成有效治理的一般性機理，這就需要我們增強曆史意識和比較意識，将概念放到曆史坐标系和理論譜系中進行檢驗。中國學者在研究中國問題時，尤其要銘記在紛繁複雜的現象中找到一般性機理的學術使命，不能迷失在經驗的表象上，也不能完全依賴更新迅速、邏輯強大的政治話語對自主知識體系的供給，必須保持專業的清醒、學理的堅持，激活學術的想象力。
熊彼特在《經濟分析史》第一卷中描繪了在紛繁複雜事實中，将想象轉化為概念的過程。他稱其是“收集事實”和“提出理論”的雙重過程。一方面，根據事實，提出概念将其拼貼到理論的圖畫中；另一方面，根據更多的事實，修改概念，抛棄概念，建構概念間的關系，進而保持圖畫的有序性。這樣就可以逐漸形成具有連貫性、适當性的圖畫。要不斷生産出關于中國政治和治理的概念，就需要不斷地收集事實、形成概念，通過新的事實檢驗概念，進而建構理論。這對于中國學者來說是“永無休止的取舍”過程。
【作者：楊雪冬、胡天宇。其中楊雪冬系長安街讀書會成員、清華大學政治學系主任】
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責編：邱詩懿；初審：程子茜、陳佳妮；複審：李雨凡
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