實務探讨 | 生态環境分區管控與國土空間規劃銜接的思考與建議

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強生态環境分區管控的意見》（以下簡稱《意見》）是一項以保障生态功能和改善環境品質為目标的環境管理制度。《意見》強調生态環境分區管控要與國土空間規劃編制和實施進行充分銜接，形成統一協同的工作體系，共同保障生态功能和改善環境品質，推動高品質發展，建設人與自然和諧共生的現代化。本文拟從國土空間規劃角度就落實檔案相關要求談幾點思考。

準确把握《意見》關于銜接工作的相關要求

關于生态環境分區與國土空間規劃和用途管制的銜接要求貫穿《意見》全文，包括總體要求、推進生态環境分區管控、政策協同以及部門關聯等方面。充分展現了兩項工作充分銜接的重要性。

生态環境分區與國土空間規劃相銜接是對中央生态文明“三統一”制度的具體落實

“統一行使全民所有自然資源資産所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生态保護修複職責”“統一行使生态和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責”是中央生态文明體制改革的總體安排。《意見》在總體要求中明确提出加強生态環境分區管控，要“以習近平生态文明思想為指導，全面落實主體功能區戰略，充分銜接國土空間規劃和用途管制”。2018年國務院機構改革，自然資源部和生态環境部按照“三統一”職責分工，分别承擔“統一行使全民所有自然資源資産所有者職責”“統一行使所有國土空間用途管制和生态保護修複職責”和“統一行使生态和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責”，“三統一”職責構成了完整的生态文明制度體系。2023年7月，習近平總書記在第九次全國生态環境保護大會上仍然是在完整的生态文明制度架構下部署生态環境治理工作，總書記指出“要實施最嚴格的生态環境治理制度，全面實行排污許可制，完善自然資源資産管理制度體系，健全國土空間用途管制制度”。

生态環境分區管控是從生态環境角度進行并進行空間分區并制定管控規則，具有一定專項規劃的特征。《意見》明确指出，生态環境分區管控是以保障區域生态功能和改善區域環境品質為目标，實施分區域差異化精準管控的環境管理制度。生态環境分區管控方案是“以生态環境管控單元為基礎，以生态環境準入清單為手段，以資訊平台為支撐”，具有空間性。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若幹意見》中明确指出，要“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導限制作用”， 相關專項規劃“不得違背總體規劃強制性内容”。

生态環境分區管控方案與國土空間規劃銜接是“深入實施主體功能區戰略”的具體舉措

主體功能區是大陸經濟發展和生态環境保護的重大戰略，國土空間規劃是主體功能區戰略在空間上的具體安排。總書記在2015年城市工作會議上做出明确訓示，“主體功能區是國土空間開發保護的基礎制度，也是從源頭上保護生态環境的根本舉措”。2017年8月29日中央全面深化改革上司小組第三十八次會議上進一步指出，“建立主體功能區是大陸經濟發展和生态環境保護的大戰略。完善主體功能區戰略和制度，要發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度作用”。2019年《中共中央 國務院關于建設裡國土空間規劃體系并監督實施的若幹意見》明确了“将主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃”“是各類開發保護建設活動的基本依據”。是以《意見》首先明确生态環境分區管控方案要“深入實施主體功能區戰略，全面落實《全國國土空間規劃綱要（2021－2035年）》的要求”。

國土空間規劃體系承擔了将主體功能區戰略在市縣層面精準落地的任務。“推動主體功能區戰略格局在市縣層面精準落地”是新時期深化完善主體功能區戰略制度的重點任務，國土空間規劃是具體手段。總書記在2020 年中央财經 委第七次會議上指出，“要完善國土空間規劃，落實好主體功能區戰略”。目前“五級三類”的國土空間規劃體系已經建立了市縣層面“主體功能區—規劃分區—詳細規劃單元—地塊用途”的空間傳導路徑。按照《意見》确定的“國家指導、省級統籌、市級落地”分級編制原則，國土空間規劃為生态環境管控方案在市級層面“落地”提供了基礎。

《意見》提出生态環境分區管控與國土空間規劃銜接的具體要求

《意見》提出制定生态環境分區管控方案，要“深入實施主體功能區戰略，全面落實《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》的要求”。并從确定生态環境管控單元、生态環境準入清單、審查備案、政策協同和部門關聯等方面提出了具體要求。

生态環境管控單元方面。《意見》明确指出“确定生态環境管控單元”要“落實‘三區三線’劃定成果”，“以生态保護紅線為基礎，把該保護的區域劃出來，确定生态環境優先保護單元”，這都是國土空間規劃的重要内容。

生态環境準入清單方面。《意見》指出要“根據生态環境功能定位和國土空間用途管制要求，聚焦解決突出生态環境問題，系統內建現有生态環境管理規定”，并從“管控污染物排放、防控環境風險、提高資源能源利用效率等方面”提出管控要求。

審查備案方面。《意見》指出“省級、市級生态環境分區管控方案由同級政府組織編制，充分做好與國土空間規劃‘一張圖’系統的銜接，報上一級生态環境主管部門備案後釋出實施”。關于定期調整與動态更新，《意見》提出“每5年結合國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃評估情況定期調整”。5年内确需更新的，“在充分銜接國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃的基礎上，開展動态更新”。

政策協同和部門關聯方面。加強生态環境分區管控與國土空間規劃動态銜接是強化生态環境保護政策協同的重要方面。《意見》指出“加強生态環境分區管控與國土空間規劃的動态銜接，針對不同區域開發保護建設活動的特點，聚焦生态環境品質改善，實施分單元差異化的生态環境管理，生态環境主管部門和自然資源主管部門要選擇典型地區開展試點、積累經驗、完善機制，形成政策合力”。《意見》在“強化部門關聯”工作要求中進一步明确“自然資源主管部門要依托國土空間規劃‘一張圖’系統，共享生态保護紅線等資料，加強生态環境分區管控方案與國土空間規劃的銜接，共同做好相關研究及試點先行等工作”。《意見》在“完善法規标準”工作要求中提出“國務院生态環境主管部門要會同自然資源主管部門等研究制定生态環境分區管控單元劃分要求及相關标準規範”。

需在實踐中進一步探索完善生态環境分區管控與國土空間規劃的具體銜接路徑

生态環境管控單元應與“三區三線”及國土空間規劃分區的充分銜接

《意見》從國家層面明确了兩類生态環境管控單元及其基本内涵。《意見》明确要求劃定兩類生态環境管控單元：一類是生态環境優先保護單元，以生态保護紅線為基礎，把該保護的區域劃出來；第二類是生态環境重點管控單元，以生态環境品質改善壓力大、資源能源消耗強度高、污染物排放集中、生态破壞嚴重、環境風險高的區域為主體，是發展和保護沖突突出的區域。

生态環境分區管控單元劃分要求及相關标準規範有待進一步研究制定。《意見》明确要求生态環境部門和自然資源部門“研究制定生态環境分區管控單元劃分要求及相關标準規範”，主要是由于缺乏統一的技術标準和邏輯導緻各地單元試劃結果存在很大差異。有的以鄉鎮級行政區作為管控單元；有的則打破行政邊界，以生态保護紅線、産業園區等實體地區範圍為基礎确定管控單元；有的則采用混合方式。劃定的單元與“三區三線”和國土空間規劃分區交叉重疊，造成生态環境管理與國土空間功能安排不能有效銜接。

把國土空間規劃分區作為生态環境分區管控單元劃定的基礎，是政策協同發力、落實主體功能區戰略的具體展現。國土空間規劃分區是市縣級細化落實主體功能區戰略的空間功能安排。《市級國土空間主體規劃編制指南（試行）》中，規劃分區在充分落實主體功能定位要求并銜接“三區三線”基礎上，為本行政區域國土空間保護開發做出的綜合部署和總體規劃安排。包含7類一級規劃分區，在市級國土空間規劃中劃定。其中，生态保護區是具有特殊重要生态功能或生态敏感脆弱、必須強制性嚴格保護的陸地和海洋自然區域，包括陸地和海洋生态保護紅線集中劃定的區域；農田保護區是永久基本農田相對集中的區域；城鎮發展區是城鎮開發邊界圍合的區域，都與“三區三線”進行了緊密銜接。可以看出，生态保護區與生态環境優先保護單元在功能内涵、内容要素上高度一緻。從目前市縣級國土空間規劃中一級規劃分區劃定的成果看，分區的空間尺度在數平方公裡至數百平方公裡不等，屬于中觀尺度上的空間單元，與生态環境分區管控單元基本一緻。是以，規劃分區與生态環境分區管控單元具備銜接的必要性和可行性。也隻有在規劃分區基礎上建立的生态環境分區管控單元，才能更好地展現主體功能區戰略意圖在規劃空間上的傳導落實。

制定落實國土空間用途管制要求、聚焦生态環境管理的生态環境準入清單編制細則

生态環境準入清單是比對兩類生态環境管控單元制定生态環境管理要求的清單。《意見》明确了清單應包含“管控污染物排放、防控環境風險、提高資源能源利用效率等”3個方面的要求。《意見》強調“因地制宜”“一單元一政策”“精細化管理”，明确了兩類不同生态環境管控單元建立清單的總體要求：“生态環境優先保護單元要加強生态系統保護和功能維護，生态環境重點管控單元要針對突出生态環境問題強化污染物排放管控和環境風險防控”。同時提出“生态環境品質改善壓力大、問題和風險突出的地方，要制定更為精準的管控要求”。

制定生态環境準入清單要統籌落實好經濟、生态環境和國土空間用途管制相關要求。《意見》指出編制生态環境準入清單要“落實市場準入負面清單，根據生态環境功能定位和國土空間用途管制要求”。展現了建立此項環境管理制度的出發點和落腳點是全面貫徹新發展理念，加快建構新發展格局，以高水準保護推動高品質發展。以國土空間規劃為基礎的國土空間用途管制要求，是生态環境分區管控的前提和基礎。分區域的生态環境準入清單制定應落實國家空間發展戰略意圖和國土空間開發保護布局。

聚焦生态環境管理的生态環境準入清單編制細則。各地試點編制的生态環境準入清單，在管控内容、管控對象、管控要求和管控深度等方面都不盡相同。例如在确定環境風險防控清單時，有的從用地、園區、企業等三個方面提出要求，有的圍繞建立健全環境風險防範體系和生态安全保障體系等方面展開。為了更好地指導地方編制生态環境準入清單，建議制定清單編制細則，進一步明确清單的編制要求，包括設計落實國土空間用途管制要求的編制技術流程，細化清單三個方面管控内容，特别是明晰污染物排放、環境風險防控、資源能源利用效率提升所涉及要素類型及管理要求深度等。

結語

《意見》目前已明确了生态環境分區管控與國土空間規劃及用途管制展開多層次、全流程的技術工作銜接要求。地方試點工作中呈現的諸多差異和沖突也進一步印證了制定相關标準規範的必要性。為了真正發揮生态環境分區管控“科學指導各類開發保護建設活動，推動高品質發展”的作用，關鍵還是在“三統一”架構下，在生态環境分區管控的管理邏輯基礎上，以制定生态環境分區管控單元劃定相關标準規範為先導，明确技術邏輯、深化細化劃定方法和流程，夯實制度建設的科學基礎，為健全完善生态環境保護相關制度奠定基礎。（作者：商靜，自然資源部國土空間規劃研究中心副主任）

本文僅代表作者觀點

來源：自然資源部國土空間規劃局