答案并非直截了當，但它能告訴我們塔利班的執法能力，并對罂粟禁令的未來提出了疑問。
2009年4月，阿富汗巴拉巴盧克準備收獲的鴉片田。(ResoluteSupportMedia/國際安全援助部隊照片，美國海軍一等士官莫妮卡·R·尼爾森拍攝，
文章信源：Lawfare
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毫無疑問，塔利班在2022-2023年罂粟種植季節大幅減少了罂粟種植量，這與他們在2000-2001年掌權時的減産比例基本持平。今年的罂粟收成比去年少了幾個數量級，也比聯合國毒品和犯罪問題辦公室（UNODC）自1994年開始估算以來除2001年以外的任何一年都要少得多。但對于塔利班實施有效禁令後，今年鴉片種植面積還有多少，聯合國毒品和犯罪問題辦公室和Alcis（一家多年來一直積極緻力于阿富汗鴉片業研究的地理資訊服務公司）給出的資料卻大相徑庭。
這一資料缺口需要解決，因為罂粟幾乎在全國範圍内絕迹與大量種植仍然集中在某些地區之間存在着重大差異。這個問題的答案也揭示了塔利班執政的情況-他們是如何治理和執行核心政策的，在鴉片禁令持續實施的情況下，來年的前景如何，以及鴉片禁令可能給塔利班帶來的經濟和潛在政治影響。
盡管早期有人對塔利班最高上司人于2022年4月宣布的鴉片禁令的執行嚴肅性持懷疑态度（因為塔利班對2022年的鴉片收成采取了有限的行動，而鴉片收成正是在禁令宣布前後收獲的），但現在毫無疑問的是，罂粟種植已大幅減少，僅占2022年收成的一小部分。而阿富汗主要鴉片産區，尤其是種植面積減少了99%以上的赫爾曼德省的農民對禁令和塔利班的執法努力做出了回應，不再種植罂粟。在遇到民間抵抗的地方，也有一些田地被鏟除，但隻占鴉片種植總面積減少的一小部分。
但對2023年剩餘鴉片收成的兩個公開估算結果卻大相徑庭。聯合國毒品和犯罪問題辦公室最近釋出的《阿富汗鴉片調查》估計，全國罂粟種植總面積減少了95%，而Alcis的衛星圖像分析則顯示種植面積減少了86%。
如果變化的絕對值不是很大，那麼罂粟種植估計變化之間大約10個百分點的差距并不是什麼大問題，因為這可能導緻特定年份的估計種植總面積相差15%到30%。過去對罂粟種植面積的估算互相沖突，經常會出現這麼大的差異，事實上，聯合國毒品和犯罪問題辦公室規定的種植面積估算誤差範圍也經常在這個範圍内。這些差異對了解鴉片行業的情況和政策的影響是有限的。
由于2023年的種植面積大幅減少，純粹的算術轉換成了2023年罂粟收成估計值的三比一差異-毒品和犯罪問題辦公室的估計值為10,800公頃，而Alcis的估計值為31,088公頃。剩餘鴉片種植面積估計值的巨大差異嚴重影響了我們對禁令執行方式和效果的了解，盡管這兩個估計值都沒有削弱禁令的整體效果。最初于2022年3月宣布禁令時，幾乎沒有任何觀察家會預測2023年的鴉片種植面積會減少80%以上。
在全國估計的2萬多公頃差異中，巴達赫尚省占了三分之二以上。聯合國毒品和犯罪問題辦公室估計巴達赫尚省的種植面積僅為1600公頃，比2022年的估計值減少了63%，而阿爾奇斯省的數字為15,388公頃，比2022年增加了12%。其他省份的數字也存在巨大差異，盡管差異較小。
底線是什麼？
要評估這兩個數字哪個更能反映當地的實際情況，關鍵是要了解在估算2023年罂粟種植面積時采用的不同方法。聯合國毒品和犯罪問題辦公室使用了其長期使用的方法，即依靠主要鴉片生産省份的樣本，同時瞄準其他省份的關鍵地區。相比之下，Alcis分析了各省所有活躍農業區的圖像，首先完成了主要早期收獲省份的衛星圖像分析，然後完成了所有主要鴉片生産省份的衛星圖像分析，最近又完成了所有省份的衛星圖像分析。
毒品和犯罪問題辦公室對主要鴉片生産省份進行抽樣調查，并針對其他地區的關鍵區域進行分析的方法，在早些年衛星圖像相對稀缺且非常昂貴的情況下是有一定道理的。但随着衛星圖像數量的大幅增加，其中包括地球觀測衛星的數量在2008年至2021年間增加了五倍，此後還将進一步增加，以及衛星圖像成本的數倍下降，就沒有必要在樣本有限的情況下開展工作了。(聯合國毒品和犯罪問題辦公室在2023年對阿富汗一半省份的17%的耕地進行了抽樣調查）。對所有農業用地進行衛星圖像分析不僅成為可能，而且還具有成本效益，罂粟田可以在種植、栽培和收獲期間進行多次調查。而罂粟田地的鮮明特點和Alcis多年來開發的工具為全覆寫方法提供了便利。
面對重大的政策變化，如對鴉片種植區産生巨大影響的塔利班禁令，全面覆寫就顯得尤為重要。在政策環境較為穩定、罂粟種植面積變化較小的情況下，兩種方法之間的差異影響較小。例如2022年估計的罂粟總面積差别不大：阿爾西斯根據其全覆寫方法估計的罂粟總面積為219,744公頃，而聯合國毒品和犯罪問題辦公室估計的罂粟總面積為233,000公頃，差距僅為6%。這完全符合聯合國毒品和犯罪問題辦公室對其全國估計值所設定的95%的置信區間。但是，塔利班的鴉片禁令所帶來的巨大變化意味着，面對剩餘的罂粟種植集中在主要鴉片生産省份的少數偏遠地區的情況，抽樣方法變得具有誤導性。是以，對楠格哈爾省、坎大哈省和烏魯茲甘省等有大量剩餘罂粟種植的偏遠地區進行取樣就變得至關重要，更不用說罂粟種植面積擴大的巴達赫尚省了。
楠格哈爾省南部對鴉片禁令的抵制以及巴達赫尚省對禁令的執行力度微乎其微的實地報告，都加強了阿爾西斯公司對這些地區和其他殘留罂粟種植區的衛星圖像調查結果。是以無法回避的結論是，2023年收獲季節的罂粟種植面積很大-更接近31,000公頃，而不是11,000公頃。
這一點之是以重要，是因為它為評估2024年的鴉片收成提供了一個準确的基線。如果明年的罂粟種植面積最終達到30000公頃左右，甚至更多一些，那麼從持續執行鴉片禁令的角度來看，這将是一個巨大的成就-甚至比塔利班在2000-2001年和2022-2023年第一年的有效禁令還要史無前例。阿富汗以往的經驗表明，在第一年之後，要維持全國或省級的鴉片禁令會變得越來越困難，因為部分農村人口的貧困狀況會惡化，應對機制會用盡，并會進行更多的抵抗。但如果聯合國毒品和犯罪問題辦公室明年的估計更加準确，例如顯示種植面積約為30,000公頃，那麼以11,000公頃為基線就會産生極大的誤導，進而虛假地暗示罂粟種植面積大幅擴大。
2023年可觀的罂粟剩餘收成意味着什麼？
對塔利班禁令後2023年罂粟種植面積的估計較高，為31,000公頃，但這并不影響禁令的整體效果，也不影響它證明塔利班有能力執行其上司層視為核心優先事項的禁令。沒有任何其他阿富汗政府，也沒有任何其他國家，能在一年内如此有效地幾乎消除主要毒品作物的種植。然而，剩餘的大量收成确實有助于解釋禁令是如何實施的，遇到了哪些障礙和阻力，以及塔利班在全國各地的實力和影響力。
正如戴維·曼斯菲爾德（David Mansfield）有力地論證的那樣，塔利班在2022年4月宣布鴉片禁令後，随着時間的推移加大了禁令的執行力度，迫于壓力和威脅，大多數農民決定在2022年秋季種植季節不再種植罂粟。根除威脅、自我根除和政府适度的根除行動進一步減少了一些地區的種植面積，但根除行動隻占罂粟種植面積減少的一小部分。
根據Alcis的資料，仍有大量罂粟種植的主要例外情況是整個巴達赫尚省（2023年為15,388公頃）以及坎大哈省（5,685公頃）、戴孔迪省（2,165公頃）、烏魯茲甘省（1,878公頃）和巴格蘭省（1,474公頃）的偏遠地區，這五個省共占剩餘罂粟種植總面積的86%。
這些省份的罂粟種植面積較大，其他省份的罂粟種植面積較小，但收成仍然很可觀，這些省份在種族、地理位置以及與坎大哈塔利班核心上司層的聯系方面各不相同。然而，除巴達赫尚省外，剩餘的鴉片收成地往往位于較為偏遠的地區（戴孔迪省則位于非常偏遠的省份）。另一個共同特點是，這些地區（以及其他有大量罂粟殘留種植的地區）的特點是土地占有量小、人地比率高、鴉片存量有限或沒有存量、貧困加劇、氣候因素和缺水限制了其他農業選擇，以及從事非農業經濟活動的機會很少。是以，這些地區對禁令的抵觸情緒更大也就不足為奇了，盡管執法力度存在差異，例如正如曼斯菲爾德記錄的那樣，巴達赫尚省和楠格哈爾省更偏遠的地區之間就存在差異。
然而，有些跨省差異并不能簡單地用這些因素來解釋，它們可能反映了一些更為特殊的方面，如特定省份的負責人和政府上司團隊，以及他們更廣泛的網絡和關系。例如，在赫拉特省和西北部省份（巴德吉斯、法利亞布、朱茲詹，包括北部的巴爾赫省），鴉片禁令的執行要比塔利班的中心地帶坎大哈、紮布爾和烏魯茲甘省徹底得多。相比之下，鄰近的赫爾曼德省一直是該國最大的鴉片生産省，但該省的罂粟種植卻幾乎絕迹。加茲尼省的罂粟種植面積比卡比薩省減少得更多。
對未來的影響
塔利班的罂粟禁令，一方面展現了他們核心政策的重心，并展示了其對權力的牢固把控與執法力度。然而，從經濟角度分析，此舉卻是一項重大失誤。阿富汗經濟本已脆弱，此禁令導緻農村收入及生計損失超過10億美元，對于那些沒有充足土地、鴉片儲備或其他非農業收入來源的貧困家庭來說，其影響是毀滅性的。随着中等農民的鴉片儲備、其他家庭資産及應對政策的逐漸耗盡，這些負面後果将持續顯現，甚至可能進一步惡化。在目前的秋季種植季節，如果繼續嚴格執行禁令，将加劇這一錯誤，導緻更多的阿富汗人民生活在貧困線以下。與此同時，其他因素也正沖擊着阿富汗的經濟，例如今年人道主義援助的急劇減少，以及大量阿富汗人被迫從巴基斯坦傳回國内，據報道，返鄉人數已超過40萬。
在政治領域，盡管巴達赫尚省出現了一些不遵守禁令的情況，其他一些省份偏遠地區也有抵觸情緒，但禁令在實施的第一年所帶來的任何負面政治影響似乎都在控制之中。然而，如果連續第二年強力推行禁令，情況可能會有所不同。盡管如此，塔利班政權似乎已決心繼續執行罂粟禁令，并采取更堅決的措施來打擊鴉片貿易和加工。10月1日頒布的新禁毒法和其宣傳，以及9月任命一位來自坎大哈的塔利班人士為巴達赫尚省省長，這些都是早期的迹象。而近期鴉片價格的大幅上漲，強烈表明市場正在對持續執行鴉片禁令作出反應。
雖然實地考察、新聞報道和塔利班的公告能夠提供一些關于鴉片禁令執行情況的線索，但在未來幾個月内，我們仍無法通過衛星圖像準确了解主要的早期收獲省份究竟種植了多少罂粟。赫爾曼德省以及其他南部和西南部省份将提供較早的實際種植情況，以及禁令是否得到全面執行或正在被削弱。根據過往經驗，如果在赫爾曼德省或其他地區對罂粟田進行大規模鏟除，這通常會發生在種植季節的早期，而不是在臨近收獲時，因為那時的抵制會更加激烈。
來年的情況似乎有三種大緻的發展前景。
第一種情況是繼續"成功"。在這種情況下，禁令在第二年得到有效執行，罂粟種植與2023年的31,000公頃收成相比沒有任何增加或增加很少；甚至可能進一步減少。這種情況可能會遇到越來越多的阻力，對阿富汗人民和經濟來說代價非常高昂，而且可能會對塔利班造成政治上的損害，但他們能夠承受這些代價，并在第二年完全史無前例地有效執行國家禁令。在這種情況下，對鴉片加工和貿易的打擊力度也可能會加大，而這種情況已經開始出現。但是，即使這一設想得以實作，塔利班面臨的問題、阻力和壓力也會在第三年進一步加劇。伊斯蘭共和國2000年代在楠格哈爾省實施的省級罂粟種植禁令就曾出現過這種情況，當時的禁令維持了幾年，但後來越來越脆弱，政府付出了嚴重的政治代價，直到罂粟收成恢複到較高水準。
第二種情況是徹底失敗。在這種情況下，盡管塔利班在執法方面做出了努力，但抵抗運動卻像滾雪球一樣越滾越大；罂粟種植面積最終隻有2023年的數倍（盡管不太可能立即恢複到20多萬公頃的正常水準）；打擊毒品交易和加工的努力可能也隻能取得有限的成功；塔利班在毒品領域的控制能力受到限制，這一點在群眾中變得非常明顯。雖然從經濟上講，這種情況對鴉片種植戶和其他相關人員更有利，但他們将面臨相當大的不确定性，例如他們的鴉片田是否會被鏟除。這種徹底失敗的政治影響将是一個未知數，無法預測，但它可能是嚴重的，并可能以塔利班其他政策（如對女性教育和婦女工作的限制）以及國際壓力和制裁所沒有的方式削弱塔利班。
第三種情況是某種事實上的放寬，這可能在短期内對阿富汗人的經濟利益和塔利班的政治利益更有利。在這種情況下，禁令雖然沒有被正式廢除，但執行力度有所減弱，在2023年禁令仍然根深蒂固的地區，罂粟種植面積有所增加，在一些罂粟被消滅的核心地區，罂粟種植面積至少會略有恢複。這種情況将部分扭轉禁令造成的經濟損失，并限制對塔利班造成的政治損害。然而這并不是一種可持續的平衡，即使2024年的罂粟收成比2023年之前的年份要少得多，它也不可避免地會随着時間的推移而逐漸增加，并在幾年内再次恢複正常。
美國和其他國家應如何應對目前的禁令和未來的發展？正如曼斯菲爾德等人所指出的，沒有什麼好的選擇，而且不應誇大外部對塔利班政策的總體影響程度，尤其是在其自認為的核心政策領域，就比如毒品。不過這很可能是關系到塔利班和阿富汗未來的一個重要領域。以下本智庫的一些建議：
密切關注局勢，確定在全國各地進行罂粟種植、栽培并最終收獲時，及時進行全覆寫衛星圖像分析，并輔之以選擇性的實地調查和對塔利班公告和公開行動的審查。
確定在最重要的（實際和潛在）鴉片生産省份的季節裡對其進行多次調查，這樣不僅能了解作物狀況，還能了解根除工作的進展情況、農民放棄罂粟田的情況等。
在可以逐省進行衛星圖像和其他分析時，廣泛傳播并公開提供分析結果，而不是等到最後一個省收割後才提供全國的完整情況。決策者和分析人員需要及時的資訊。
适度贊揚塔利班禁令：有效執行一項不恰當、不可持續的政策并不一定比采取另一種政策或不采取任何政策更好，而且很可能會違背在阿富汗長期持久消除毒品作物生産的長期目标。
認識到成功打擊鴉片和其他非法毒品的關鍵在于經濟的強勁增長和基礎廣泛的農村發展，這将創造就業機會和生計，以取代毒品生産帶來的收入-即使我們承認目前這樣做的前景還很暗淡。
不要提倡獨立的替代生計項目，更不要為其提供資金-阿富汗和其他地方的經驗表明，這些項目行不通，也不可持續。相反，應将援助構成從人道主義轉向基本的農村發展和其他發展。
支援對問題吸毒者的治療和減少傷害-這是阿富汗亟需的一個領域，更多的資源、更好的政策和做法将有所幫助。
幫助確定來自其他國家的彙款能夠順利有效地進行。在許多阿富汗人被巴基斯坦強行驅逐出境的同時，還有一些人去了更遠的國家，他們的收入和彙回阿富汗的彙款對許多家庭的生存至關重要。
這就需要采取國際行動來促進支付和銀行交易，如安排第三方反洗錢/打擊資助恐怖主義行為（AML/CFT）監測，以增強外國金融機構的信心，以及擴大創新性互換安排、數字貨币的使用等。
與此相關的是，更廣泛地鼓勵塔利班方面采取明智的更廣泛的經濟政策，以減輕禁令和其他沖擊帶來的損害，如防止匯率升值和通貨緊縮，避免對私營部門征收過多稅收，為發展提供更多預算等。
作者簡介：威廉·伯德（William Byrd）是美國和平研究所的進階專家，主要研究阿富汗問題；所表達的觀點是他自己的。他是一名發展經濟學家，曾在世界銀行工作，曾在中國、印度、巴基斯坦和阿富汗工作和生活。