答案并非直截了当，但它能告诉我们塔利班的执法能力，并对罂粟禁令的未来提出了疑问。
2009年4月，阿富汗巴拉巴卢克准备收获的鸦片田。(ResoluteSupportMedia/国际安全援助部队照片，美国海军一等士官莫妮卡·R·尼尔森拍摄，
文章信源：Lawfare
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毫无疑问，塔利班在2022-2023年罂粟种植季节大幅减少了罂粟种植量，这与他们在2000-2001年掌权时的减产比例基本持平。今年的罂粟收成比去年少了几个数量级，也比联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）自1994年开始估算以来除2001年以外的任何一年都要少得多。但对于塔利班实施有效禁令后，今年鸦片种植面积还有多少，联合国毒品和犯罪问题办公室和Alcis（一家多年来一直积极致力于阿富汗鸦片业研究的地理信息服务公司）给出的数据却大相径庭。
这一数据缺口需要解决，因为罂粟几乎在全国范围内绝迹与大量种植仍然集中在某些地区之间存在着重大差异。这个问题的答案也揭示了塔利班执政的情况-他们是如何治理和执行核心政策的，在鸦片禁令持续实施的情况下，来年的前景如何，以及鸦片禁令可能给塔利班带来的经济和潜在政治影响。
尽管早期有人对塔利班最高领导人于2022年4月宣布的鸦片禁令的执行严肃性持怀疑态度（因为塔利班对2022年的鸦片收成采取了有限的行动，而鸦片收成正是在禁令宣布前后收获的），但现在毫无疑问的是，罂粟种植已大幅减少，仅占2022年收成的一小部分。而阿富汗主要鸦片产区，尤其是种植面积减少了99%以上的赫尔曼德省的农民对禁令和塔利班的执法努力做出了回应，不再种植罂粟。在遇到民间抵抗的地方，也有一些田地被铲除，但只占鸦片种植总面积减少的一小部分。
但对2023年剩余鸦片收成的两个公开估算结果却大相径庭。联合国毒品和犯罪问题办公室最近发布的《阿富汗鸦片调查》估计，全国罂粟种植总面积减少了95%，而Alcis的卫星图像分析则显示种植面积减少了86%。
如果变化的绝对值不是很大，那么罂粟种植估计变化之间大约10个百分点的差距并不是什么大问题，因为这可能导致特定年份的估计种植总面积相差15%到30%。过去对罂粟种植面积的估算相互矛盾，经常会出现这么大的差异，事实上，联合国毒品和犯罪问题办公室规定的种植面积估算误差范围也经常在这个范围内。这些差异对了解鸦片行业的情况和政策的影响是有限的。
由于2023年的种植面积大幅减少，纯粹的算术转换成了2023年罂粟收成估计值的三比一差异-毒品和犯罪问题办公室的估计值为10,800公顷，而Alcis的估计值为31,088公顷。剩余鸦片种植面积估计值的巨大差异严重影响了我们对禁令执行方式和效果的理解，尽管这两个估计值都没有削弱禁令的整体效果。最初于2022年3月宣布禁令时，几乎没有任何观察家会预测2023年的鸦片种植面积会减少80%以上。
在全国估计的2万多公顷差异中，巴达赫尚省占了三分之二以上。联合国毒品和犯罪问题办公室估计巴达赫尚省的种植面积仅为1600公顷，比2022年的估计值减少了63%，而阿尔奇斯省的数字为15,388公顷，比2022年增加了12%。其他省份的数字也存在巨大差异，尽管差异较小。
底线是什么？
要评估这两个数字哪个更能反映当地的实际情况，关键是要了解在估算2023年罂粟种植面积时采用的不同方法。联合国毒品和犯罪问题办公室使用了其长期使用的方法，即依靠主要鸦片生产省份的样本，同时瞄准其他省份的关键地区。相比之下，Alcis分析了各省所有活跃农业区的图像，首先完成了主要早期收获省份的卫星图像分析，然后完成了所有主要鸦片生产省份的卫星图像分析，最近又完成了所有省份的卫星图像分析。
毒品和犯罪问题办公室对主要鸦片生产省份进行抽样调查，并针对其他地区的关键区域进行分析的方法，在早些年卫星图像相对稀缺且非常昂贵的情况下是有一定道理的。但随着卫星图像数量的大幅增加，其中包括地球观测卫星的数量在2008年至2021年间增加了五倍，此后还将进一步增加，以及卫星图像成本的数倍下降，就没有必要在样本有限的情况下开展工作了。(联合国毒品和犯罪问题办公室在2023年对阿富汗一半省份的17%的耕地进行了抽样调查）。对所有农业用地进行卫星图像分析不仅成为可能，而且还具有成本效益，罂粟田可以在种植、栽培和收获期间进行多次调查。而罂粟田地的鲜明特点和Alcis多年来开发的工具为全覆盖方法提供了便利。
面对重大的政策变化，如对鸦片种植区产生巨大影响的塔利班禁令，全面覆盖就显得尤为重要。在政策环境较为稳定、罂粟种植面积变化较小的情况下，两种方法之间的差异影响较小。例如2022年估计的罂粟总面积差别不大：阿尔西斯根据其全覆盖方法估计的罂粟总面积为219,744公顷，而联合国毒品和犯罪问题办公室估计的罂粟总面积为233,000公顷，差距仅为6%。这完全符合联合国毒品和犯罪问题办公室对其全国估计值所设定的95%的置信区间。但是，塔利班的鸦片禁令所带来的巨大变化意味着，面对剩余的罂粟种植集中在主要鸦片生产省份的少数偏远地区的情况，抽样方法变得具有误导性。因此，对楠格哈尔省、坎大哈省和乌鲁兹甘省等有大量剩余罂粟种植的偏远地区进行取样就变得至关重要，更不用说罂粟种植面积扩大的巴达赫尚省了。
楠格哈尔省南部对鸦片禁令的抵制以及巴达赫尚省对禁令的执行力度微乎其微的实地报告，都加强了阿尔西斯公司对这些地区和其他残留罂粟种植区的卫星图像调查结果。因此无法回避的结论是，2023年收获季节的罂粟种植面积很大-更接近31,000公顷，而不是11,000公顷。
这一点之所以重要，是因为它为评估2024年的鸦片收成提供了一个准确的基线。如果明年的罂粟种植面积最终达到30000公顷左右，甚至更多一些，那么从持续执行鸦片禁令的角度来看，这将是一个巨大的成就-甚至比塔利班在2000-2001年和2022-2023年第一年的有效禁令还要史无前例。阿富汗以往的经验表明，在第一年之后，要维持全国或省级的鸦片禁令会变得越来越困难，因为部分农村人口的贫困状况会恶化，应对机制会用尽，并会进行更多的抵抗。但如果联合国毒品和犯罪问题办公室明年的估计更加准确，例如显示种植面积约为30,000公顷，那么以11,000公顷为基线就会产生极大的误导，从而虚假地暗示罂粟种植面积大幅扩大。
2023年可观的罂粟剩余收成意味着什么？
对塔利班禁令后2023年罂粟种植面积的估计较高，为31,000公顷，但这并不影响禁令的整体效果，也不影响它证明塔利班有能力执行其领导层视为核心优先事项的禁令。没有任何其他阿富汗政府，也没有任何其他国家，能在一年内如此有效地几乎消除主要毒品作物的种植。然而，剩余的大量收成确实有助于解释禁令是如何实施的，遇到了哪些障碍和阻力，以及塔利班在全国各地的实力和影响力。
正如戴维·曼斯菲尔德（David Mansfield）有力地论证的那样，塔利班在2022年4月宣布鸦片禁令后，随着时间的推移加大了禁令的执行力度，迫于压力和威胁，大多数农民决定在2022年秋季种植季节不再种植罂粟。根除威胁、自我根除和政府适度的根除行动进一步减少了一些地区的种植面积，但根除行动只占罂粟种植面积减少的一小部分。
根据Alcis的数据，仍有大量罂粟种植的主要例外情况是整个巴达赫尚省（2023年为15,388公顷）以及坎大哈省（5,685公顷）、戴孔迪省（2,165公顷）、乌鲁兹甘省（1,878公顷）和巴格兰省（1,474公顷）的偏远地区，这五个省共占剩余罂粟种植总面积的86%。
这些省份的罂粟种植面积较大，其他省份的罂粟种植面积较小，但收成仍然很可观，这些省份在种族、地理位置以及与坎大哈塔利班核心领导层的联系方面各不相同。然而，除巴达赫尚省外，剩余的鸦片收成地往往位于较为偏远的地区（戴孔迪省则位于非常偏远的省份）。另一个共同特点是，这些地区（以及其他有大量罂粟残留种植的地区）的特点是土地占有量小、人地比率高、鸦片存量有限或没有存量、贫困加剧、气候因素和缺水限制了其他农业选择，以及从事非农业经济活动的机会很少。因此，这些地区对禁令的抵触情绪更大也就不足为奇了，尽管执法力度存在差异，例如正如曼斯菲尔德记录的那样，巴达赫尚省和楠格哈尔省更偏远的地区之间就存在差异。
然而，有些跨省差异并不能简单地用这些因素来解释，它们可能反映了一些更为特殊的方面，如特定省份的负责人和政府领导团队，以及他们更广泛的网络和关系。例如，在赫拉特省和西北部省份（巴德吉斯、法利亚布、朱兹詹，包括北部的巴尔赫省），鸦片禁令的执行要比塔利班的中心地带坎大哈、扎布尔和乌鲁兹甘省彻底得多。相比之下，邻近的赫尔曼德省一直是该国最大的鸦片生产省，但该省的罂粟种植却几乎绝迹。加兹尼省的罂粟种植面积比卡比萨省减少得更多。
对未来的影响
塔利班的罂粟禁令，一方面体现了他们核心政策的重心，并展示了其对权力的牢固把控与执法力度。然而，从经济角度分析，此举却是一项重大失误。阿富汗经济本已脆弱，此禁令导致农村收入及生计损失超过10亿美元，对于那些没有充足土地、鸦片储备或其他非农业收入来源的贫困家庭来说，其影响是毁灭性的。随着中等农民的鸦片储备、其他家庭资产及应对策略的逐渐耗尽，这些负面后果将持续显现，甚至可能进一步恶化。在当前的秋季种植季节，如果继续严格执行禁令，将加剧这一错误，导致更多的阿富汗人民生活在贫困线以下。与此同时，其他因素也正冲击着阿富汗的经济，例如今年人道主义援助的急剧减少，以及大量阿富汗人被迫从巴基斯坦返回国内，据报道，返乡人数已超过40万。
在政治领域，尽管巴达赫尚省出现了一些不遵守禁令的情况，其他一些省份偏远地区也有抵触情绪，但禁令在实施的第一年所带来的任何负面政治影响似乎都在控制之中。然而，如果连续第二年强力推行禁令，情况可能会有所不同。尽管如此，塔利班政权似乎已决心继续执行罂粟禁令，并采取更坚决的措施来打击鸦片贸易和加工。10月1日颁布的新禁毒法和其宣传，以及9月任命一位来自坎大哈的塔利班人士为巴达赫尚省省长，这些都是早期的迹象。而近期鸦片价格的大幅上涨，强烈表明市场正在对持续执行鸦片禁令作出反应。
虽然实地考察、新闻报道和塔利班的公告能够提供一些关于鸦片禁令执行情况的线索，但在未来几个月内，我们仍无法通过卫星图像准确了解主要的早期收获省份究竟种植了多少罂粟。赫尔曼德省以及其他南部和西南部省份将提供较早的实际种植情况，以及禁令是否得到全面执行或正在被削弱。根据过往经验，如果在赫尔曼德省或其他地区对罂粟田进行大规模铲除，这通常会发生在种植季节的早期，而不是在临近收获时，因为那时的抵制会更加激烈。
来年的情况似乎有三种大致的发展前景。
第一种情况是继续"成功"。在这种情况下，禁令在第二年得到有效执行，罂粟种植与2023年的31,000公顷收成相比没有任何增加或增加很少；甚至可能进一步减少。这种情况可能会遇到越来越多的阻力，对阿富汗人民和经济来说代价非常高昂，而且可能会对塔利班造成政治上的损害，但他们能够承受这些代价，并在第二年完全史无前例地有效执行国家禁令。在这种情况下，对鸦片加工和贸易的打击力度也可能会加大，而这种情况已经开始出现。但是，即使这一设想得以实现，塔利班面临的问题、阻力和压力也会在第三年进一步加剧。伊斯兰共和国2000年代在楠格哈尔省实施的省级罂粟种植禁令就曾出现过这种情况，当时的禁令维持了几年，但后来越来越脆弱，政府付出了严重的政治代价，直到罂粟收成恢复到较高水平。
第二种情况是彻底失败。在这种情况下，尽管塔利班在执法方面做出了努力，但抵抗运动却像滚雪球一样越滚越大；罂粟种植面积最终只有2023年的数倍（尽管不太可能立即恢复到20多万公顷的正常水平）；打击毒品交易和加工的努力可能也只能取得有限的成功；塔利班在毒品领域的控制能力受到限制，这一点在民众中变得非常明显。虽然从经济上讲，这种情况对鸦片种植户和其他相关人员更有利，但他们将面临相当大的不确定性，例如他们的鸦片田是否会被铲除。这种彻底失败的政治影响将是一个未知数，无法预测，但它可能是严重的，并可能以塔利班其他政策（如对女性教育和妇女工作的限制）以及国际压力和制裁所没有的方式削弱塔利班。
第三种情况是某种事实上的放宽，这可能在短期内对阿富汗人的经济利益和塔利班的政治利益更有利。在这种情况下，禁令虽然没有被正式废除，但执行力度有所减弱，在2023年禁令仍然根深蒂固的地区，罂粟种植面积有所增加，在一些罂粟被消灭的核心地区，罂粟种植面积至少会略有恢复。这种情况将部分扭转禁令造成的经济损失，并限制对塔利班造成的政治损害。然而这并不是一种可持续的平衡，即使2024年的罂粟收成比2023年之前的年份要少得多，它也不可避免地会随着时间的推移而逐渐增加，并在几年内再次恢复正常。
美国和其他国家应如何应对当前的禁令和未来的发展？正如曼斯菲尔德等人所指出的，没有什么好的选择，而且不应夸大外部对塔利班政策的总体影响程度，尤其是在其自认为的核心政策领域，就比如毒品。不过这很可能是关系到塔利班和阿富汗未来的一个重要领域。以下本智库的一些建议：
密切关注局势，确保在全国各地进行罂粟种植、栽培并最终收获时，及时进行全覆盖卫星图像分析，并辅之以选择性的实地调查和对塔利班公告和公开行动的审查。
确保在最重要的（实际和潜在）鸦片生产省份的季节里对其进行多次调查，这样不仅能了解作物状况，还能了解根除工作的进展情况、农民放弃罂粟田的情况等。
在可以逐省进行卫星图像和其他分析时，广泛传播并公开提供分析结果，而不是等到最后一个省收割后才提供全国的完整情况。决策者和分析人员需要及时的信息。
适度赞扬塔利班禁令：有效执行一项不恰当、不可持续的政策并不一定比采取另一种政策或不采取任何政策更好，而且很可能会违背在阿富汗长期持久消除毒品作物生产的长期目标。
认识到成功打击鸦片和其他非法毒品的关键在于经济的强劲增长和基础广泛的农村发展，这将创造就业机会和生计，以取代毒品生产带来的收入-即使我们承认目前这样做的前景还很暗淡。
不要提倡独立的替代生计项目，更不要为其提供资金-阿富汗和其他地方的经验表明，这些项目行不通，也不可持续。相反，应将援助构成从人道主义转向基本的农村发展和其他发展。
支持对问题吸毒者的治疗和减少伤害-这是阿富汗亟需的一个领域，更多的资源、更好的政策和做法将有所帮助。
帮助确保来自其他国家的汇款能够顺利有效地进行。在许多阿富汗人被巴基斯坦强行驱逐出境的同时，还有一些人去了更远的国家，他们的收入和汇回阿富汗的汇款对许多家庭的生存至关重要。
这就需要采取国际行动来促进支付和银行交易，如安排第三方反洗钱/打击资助恐怖主义行为（AML/CFT）监测，以增强外国金融机构的信心，以及扩大创新性互换安排、数字货币的使用等。
与此相关的是，更广泛地鼓励塔利班方面采取明智的更广泛的经济政策，以减轻禁令和其他冲击带来的损害，如防止汇率升值和通货紧缩，避免对私营部门征收过多税收，为发展提供更多预算等。
作者简介：威廉·伯德（William Byrd）是美国和平研究所的高级专家，主要研究阿富汗问题；所表达的观点是他自己的。他是一名发展经济学家，曾在世界银行工作，曾在中国、印度、巴基斯坦和阿富汗工作和生活。