俄烏沖突催生歐盟“外交革命”？現在斷言為時尚早

澎湃新聞特約撰稿 張亞甯

2月24日俄羅斯與烏克蘭爆發軍事沖突。次日，歐盟宣布對俄總統、外交部長及其他政府要員進行制裁。4天後，歐盟宣布制裁第二輪制裁措施，包括禁止與俄羅斯央行的金融交易，對俄羅斯關閉歐盟的全部空域，通過“歐洲和平基金”向烏克蘭武裝部隊提供價值5億歐元的武器和其他裝備。6天後，歐盟宣布第三輪制裁措施，包括将7家俄羅斯銀行排除出環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）系統，禁止“今日俄羅斯”和“俄羅斯衛星通訊社”在歐盟開展新聞業務。8天後，歐盟啟動“臨時保護機制”，向超過200萬進入歐盟的烏克蘭難民提供為期一年以上的簽證、工作許可、醫療保險和教育機會。

上述舉措一改往日歐盟給外界留下的決策效率低下、内部龃龉叢生、外交懦弱無能的印象。歐盟委員會主席馮德萊恩3月1日在歐洲議會的演講中強調“此次危機是歐盟的分水嶺”。同樣，歐盟外交與安全政策進階代表博雷利3月3日撰文指出，“俄烏戰争标志着地緣政治歐洲的誕生……歐盟必須成為一個具有脅迫力量的強權”。就連3月4日在布魯塞爾通路的美國國務卿布林肯也不得不承認，“歐盟在過去幾周内的舉措不同尋常,其決策的效率和力度毫不誇張地說是曆史性的”。

近期歐盟外交的新發展趨勢讓不少西方學者驚呼歐盟外交在“一周内完成了過去幾十年都沒有實作的轉型”,歐盟的“外交革命”已經到來。針對這些論斷，本文認為俄烏沖突确實引發了歐盟外交一些值得關注的重大變化。根本上說，這些變化在很大程度上是由作為歐盟核心大國德國的外交政策轉型引發的。但是關注這些變化的同時，我們也應該認識到決定歐盟外交政策的底層邏輯并沒有發生改變。是以，此刻高呼歐盟迎來“外交革命”為時尚早。

歐盟外交“今時不同往日”

客觀上講，過去一周歐盟外交的确出現了一系列意義重大的發展動向。簡而言之，經濟制裁的範圍和力度前所未有；政治團結彌合了成員國在部分敏感問題上長期存在的分歧；歐盟的安全政策呈現了較為明顯的進攻性特征。

第一，歐盟經濟制裁的武器化與脅迫化程度顯著提升。歐盟本質上是27個成員國組成的統一市場。憑借其巨大的經濟體量和貿易規模，經濟制裁成為歐盟實作外交戰略的重要抓手。但經濟制裁無疑也會損害歐盟自身的貿易與投資利益。是以，對于重要經貿夥伴或重要國際行為體，歐盟在使用經濟制裁工具的問題上往往較為克制。

但是此次面對俄羅斯——聯合國安理會常任理事國及歐盟第五大貿易夥伴，歐盟則祭出了史無前例、不計代價式的經濟制裁。這些制裁措施不僅罕見地針對俄羅斯國家元首及上司層，更重要的是幾乎完全切斷了俄羅斯經濟與世界發達經濟體的聯系。而對于如此強度的制裁必然會引發的能源價格飛漲、供應鍊動蕩和通貨膨脹等負面沖擊，歐盟、成員國乃至經貿團體雖心知肚明卻也毫不顧忌。

第二，“城門失火”催生了歐盟曆史上罕見的政治團結和動員能力。回顧歐洲一體化的曆史，成員國往往在經貿領域合作程度較深，但在社會福利、稅收、國防等核心國家能力合作方面止步不前。而難民政策恰恰是後者的集中展現。難民大量湧入不僅會對輸入國的勞動力市場和社會福利政策産生影響，客觀上也要求輸入國政府加大在社會融入等方面的投入，處理不當極易引發社會分化與政治極端主義。2015年歐洲難民危機在歐盟内部造成的政治分裂即為一個突出的例子，由此引發的東西歐對立和極右翼政黨崛起的影響持續至今。

但是面對此次二戰結束以來歐洲最大的難民潮，波蘭和匈牙利一改往日拒絕難民的堅定态度，分别接收了約120萬和20萬的烏克蘭難民。歐盟成員國甚至首次啟動了設立20年之久的“歐盟臨時保護機制”。該機制包含成員國間的難民分攤計劃并要求成員國向難民提供充分的法律保護和福利待遇。由于此前部分成員國一直诟病該機制過于“慷慨”，是以自其2001年設立以來一直沒有被啟用。對于此次歐盟成員國以全體一緻的方式啟動該機制，聯合國難民事務進階專員格蘭迪稱贊其為“史無前例的決定”。截至3月8日，據聯合國資料，歐盟在過去13天内已經接納了超過200萬烏克蘭難民，超過了歐盟在2015年難民危機中全年接納的難民總量（130萬）。

第三，歐盟的安全與防務政策呈現了較為明顯的進攻性特征。由于歐盟本質上是一個政治經濟聯盟，并且絕大部分成員國在安全與防務問題上主要依賴北約，是以安全與防務政策一直是歐洲一體化發展中的短闆。僅有的安全與防務合作主要集中在武器共同研發及軍事采購市場化改革。此外，歐盟絕大多數海外軍事部署主要承擔維和及駐在國國家能力建設等防禦性任務。

從另一個角度看，歐盟在安全和防務政策上的防禦性特征也是由歐盟法律架構的限制決定的。根據《歐盟條約》第41條，歐盟經常性财政被禁止支出在軍事或防務領域。是以，向交戰國提供軍事裝備成為歐盟安全與防務政策的禁區。而此次歐盟選擇打破這一禁區，首次通過非經常性财政支出——“歐盟和平基金”，向烏克蘭提供價值5億歐元的緻命性武器裝備，而這筆開支幾乎耗盡了該基金2022年的全部預算。歐盟外交與安全政策進階代表博雷利認為這一舉措是“曆史性的時刻”。

簡言之，面對“卧榻前”發生的地緣安全危機，歐盟外交表現出了少有的動員能力和脅迫性。但是如何解釋這種轉型則需要我們将目光重新下沉到成員國層面，畢竟啟動歐盟外交轉型的鑰匙依然握在成員國手上，特别是歐盟的政治經濟重心——德國。

德國外交向“默克爾主義”說不

德國的人口、貿易規模和經濟體量均在歐盟成員國中名列首位。2010年爆發的歐債危機以及後續的歐盟經濟治理體制改革則進一步強化了德國在歐盟政治和經濟中的上司地位。是以，柏林的風吹草動可能會在千裡之外的布魯塞爾引起驚濤駭浪。

面對此次俄烏沖突，德國外交與歐盟外交的關聯異常明顯。2月23日，德國宣布終止審批與俄羅斯連接配接的“北溪2号”天然氣管道項目并于次日宣布了德國天然氣和煤炭戰略儲備計劃，随後歐盟能源部長會議便于2月28日着手準備關于降低歐盟對俄羅斯能源依賴的相關舉措。同樣，德國政府于2月26日最終同意将主要的俄羅斯銀行排除出SWIFT系統，而後歐盟于3月2日宣布關于SWIFT的制裁措施。此外，德國政府于2月26月曆史性地宣布向烏克蘭提供1000套反坦克武器和500套“毒刺”防空飛彈，歐盟立刻在兩天後宣布向烏克蘭提供軍事裝備。上述外交關聯均說明任何關于歐盟“外交革命”的讨論都無法繞開其背後的德國因素。

但對近期德國外交政策的變化進行具體分析之前，我們應首先回到變化的起點——“默克爾主義”。自2005年首次當選德國總理以來，默克爾三次連任，共執政16年。在她上司下，德國從“歐洲病夫”崛起成為歐洲政治經濟的“發動機”。鑒于默克爾對德國政治和外交留下的深刻印記，歐洲學者将其執政風格稱作“默克爾主義”。而在外交方面，“默克爾主義”展現為以下三個特點：

第一，偏好穩定，推崇外交與對話。對于經濟發展嚴重依賴對外貿易的德國來說，穩定和開放的國際環境是其立身之本。自然而然，在面對争端和沖突時，默克爾政府不僅傾向于通過對話和外交方式來緩解緊張局勢，而且會盡一切可能避免德國卷入任何軍事沖突。此外，基于德國在二戰中的曆史教訓，默克爾政府認為軍事威懾并非解決政治分歧的可行方案。是以，默克爾政府一直對提高德國軍費至國内生産總值2%的北約标準反應冷淡。

第二，理念務實，重視德國的經濟利益。對于默克爾政府來說，互利共赢的經貿關系不僅符合德國的經濟利益，同時也是推進德國外交政策的重要手段。默克爾政府希望通過深化經貿往來潛移默化地引導貿易夥伴與德國相向而行。與此同時，默克爾政府排斥用意識形态來指導對外關系，主張以客觀視角看待不同的發展模式。對于德俄關系，自德國前總理勃蘭特的“新東方政策”以降，德國外交都秉持着“孤立俄羅斯的歐洲無法實作持久和平”的原則。正因如此，為平衡2014年克裡米亞危機後歐盟對俄羅斯的一系列制裁措施，默克爾政府不顧美國與歐盟成員國激烈反對仍然啟動了 “北溪2号”天然氣管線工程。

第三，反應性決策，較少設定議程。用德國前衛生部長施潘的話說，“默克爾工作起來像一名科學家，她閱讀很多材料，對事實進行評估，但是不會有很多事前的構想”。與默克爾形成鮮明對比，法國總統馬克龍更像是歐盟外交的思想家。在馬克龍的大力推動下，“戰略自主”已經成為歐盟外交的高頻熱詞和主要指導戰略。相較而言，雖然默克爾在歐債危機和難民危機等重大決策中同樣展現了“乾綱獨斷”式的果決，但是這些決策仍然是危機壓迫下不得不做的抉擇，遠非對歐盟未來的戰略構想。

若以“默克爾主義”為參照，近期德國的外交政策确實發生了翻天覆地的變化。2月27日，德國總理朔爾茨在聯邦議會上發表了被歐洲媒體稱作“德國外交轉折點”的講話。其中，朔爾茨5次提到“德國處在曆史的分水嶺”并強調“今後的世界将不再和之前一樣”。

具體而言，朔爾茨提出了德國政府5項行動計劃：（1）打破“不向交戰地區輸送武器”的外交慣例，向烏克蘭提供緻命性武器；（2）支援對俄羅斯進行全面、上不封頂的制裁；（3）在北約架構下，德國向東歐多國增加軍事部署；（4）設立1000億歐元的國防特别基金對德國聯邦國防軍進行現代化改造，并承諾在2024年前将德國軍費提升至占國内生産總值2%的北約标準；（5）破除對俄羅斯的能源依賴，建立煤炭與天然氣戰略儲備。

與“默克爾主義”相比，朔爾茨的講話在兩個方面尤其顯得格格不入。首先，在戰争陰霾重新籠罩歐洲大陸的情況下，朔爾茨政府重新将國防等硬實力視作維護自身與歐洲安全的必須。相較而言，默克爾推崇的外交與對話雖仍被朔爾茨認為是德國外交的“努力方向”，但是他也明确指明德國不會再“幼稚地為了對話而對話”。

朔爾茨政府敢在國防領域做出這一巨大轉變的底氣來自主流民意的翻轉。德國群眾過去幾十年來一直被認為是消極的和平主義者，但是俄烏軍事沖突卻驚醒了沉浸在“歲月靜好”中的德國普通人。據德國《每日鏡報》3月1日的民調,78%的受訪群眾支援向烏克蘭輸送武器和支援增加德國軍費。實際上，這種民意轉變在去年9月的德國大選中已經初露端倪，作為執政聯盟的綠黨呼籲德國在外交和安全領域更加積極有為。據歐洲媒體披露，朔爾茨最終下定決心對烏克蘭提供武器以及制裁俄羅斯銀行就是在綠黨聯合主席哈貝克和貝爾伯克的大力推動下實作的。

其次，朔爾茨政府重新定位經濟利益與外交戰略之間的關系。如果“默克爾主義”強調外交戰略的首要目标在于拓展德國的經濟利益，那麼朔爾茨政府則相信經濟利益在極端條件下必須為外交戰略讓路。由于德俄之間緊密的經貿聯系，默克爾政府在2014年克裡米亞危機後反對對俄羅斯進行全面制裁。與之相反，朔爾茨政府此次甘願承擔巨大的經濟成本也要與其他歐盟成員國保持一緻對俄羅斯進行全面經濟制裁。就連一向主張維護德國經濟利益的自民黨主席、德國财政部長林德納也認為因制裁俄羅斯而背負的政府債務應被視為“對未來的投資”。

毫無疑問，朔爾茨的講話相較脫胎于承平時期的“默克爾主義”是一種巨大的背離。但是一個更為關鍵的問題是這種對 “默克爾主義”的背離到底是“暫别”還是“永别”？正如朔爾茨在講話中指明的，“歐洲是德國行動的架構與指南”。是以，要回答這個問題我們還需要重新回到歐盟這個政治架構中做出判斷。

歐盟外交的“變”與“不變”

實際上除了德國以外，歐盟其他成員國也是以次俄烏沖突出現了外交政策的顯著轉向。例如，自冷戰以來一直秉持中立立場的瑞典和芬蘭，兩國的主流民意已經傾向于加入北約。特别是俄羅斯的鄰國芬蘭，當地民調顯示支援芬蘭加入北約的群眾曆史上首次超過半數（53%），是持反對立場群眾數量的接近兩倍（28%）。此外，丹麥政府于3月6日宣布将撥付約9.4億歐元的特别軍費加強軍備并且在2033年前確定提高軍費水準占國内生産總值2%的北約标準。更為重要的是，雖然丹麥于1973加入歐盟，其一直沒有參與歐盟的共同安全與防務政策（CSDP）。但是丹麥政府3月6日宣布将于6月1日舉行全民公投決定是否加入CSDP。

本質上，無論是德國還是其他成員國的外交政策轉變主要展現為防務政策的變化，集中展現為跨大西洋安全合作的升溫。顯然，這是對東部地緣安全威脅的自然反應。但是強調歐盟外交政策變化的同時，我們還應該清楚認識到決定歐盟外交政策的基礎性因素依然相對穩定。

第一， 統一的内部市場依然是歐盟外交影響力的源泉，維護國際秩序的開放與穩定依然是歐盟的核心利益。歐盟的前身歐洲共同體成立于二戰的斷壁殘垣之上，成員國寄希望通過共享部分經濟主權的方式建立一個貿易與經濟共同體，進而一勞永逸地解決歐洲的和平與發展問題。到今天，涵蓋27個成員國的統一大市場不僅僅展現了歐盟的本質特征，其衍生的共同貿易政策也成為歐盟施加外交影響力的核心手段。是以，維護開放與穩定的國際秩序乃是歐盟的立身之本，這一核心利益不會因為一場地區軍事沖突而發生改變。

第二， 歐盟尋求戰略自主的動因不僅沒有削弱而且反而得到增強。歐盟追求戰略自主的目的是通過增強自身實力，來應對中美競争可能産生的負面影響。客觀上，此次俄烏沖突确實拉近了歐盟與北約及美國的安全合作，但是這并沒有改變歐盟尋求戰略自主的初衷。甚至在一定程度上，此次地緣沖突更加凸顯了戰略自主對于歐盟的緊迫性；而歐盟在經濟制裁和應對難民等領域發揮的主導性作用也展現了歐盟戰略自主的巨大潛力。正如歐盟外交與安全政策進階代表博雷利指出的，“歐盟應該停止圍繞戰略自主形而上的讨論；無論你怎麼稱呼它，重要的是把我們的安全掌握在自己手上”；同樣，馬克龍在3月2日對全體國民的電視講話中也強調“歐盟必須借此機會成為一個更加獨立和自主的力量”。

第三，成員國利益的結構性分化仍然存在。雖然歐盟成員國在短期内圍繞對俄經濟制裁與安置難民這兩個方面空前團結，但我們還應意識到由此産生的經濟與社會成本卻集中在少數成員國。最新的研究顯示對俄經濟制裁對于波羅的海國家的出口打擊最為嚴重；能源價格波動則主要影響德國、意大利和匈牙利。是以，在制裁成本分攤嚴重不均衡的情況下，成員國間短暫的政治團結将逐漸被利益對立與沖突所取代。

綜上，無論是歐盟在經濟制裁上表現的脅迫性，還是成員國間罕見的政治團結，抑或是成員國對防務政策和能源獨立的重新關注，都是因突發的地緣安全威脅導緻的自然反應。一方面，我們要準備接受歐盟及其成員國的外交觀念會更加“現實”；但是另一方面，我們也應清醒地認識到歐盟外交政策的核心驅動力、戰略目的、結構性缺陷并沒有發生根本性變化。一言以蔽之，現在高呼歐盟的“外交革命”為時尚早。

（張亞甯，雅克·德洛爾研究所客座研究員）

責任編輯：朱鄭勇 圖檔編輯：樂浴峰