張帆：美國的阿富汗退出戰略探析
作者：張帆，中國社會科學院美國研究所研究員
來源：《當代美國評論》2021年第4期；當代美國評論
微信平台編輯：周悅
【内容提要】海外軍事幹預是美國對外戰略的重要特征，國際政治學界近年提出的“退出戰略”理論，為考察美國如何結束海外軍事幹預提供了重要路徑。美國結束阿富汗戰争的“退出戰略”主要源于美國總統的“阿富汗戰争觀”，奧巴馬、特朗普和拜登均認為，阿富汗在美國國家戰略中的地位日趨降低，阿富汗戰争的前景日益暗淡。以此認知為基礎，這三位總統在任職期間均緻力于從阿富汗撤軍，結束阿富汗戰争，并為此通過一系列的戰略表述，以國家利益為由，為結束阿富汗戰争的決策進行辯護的同時，提出結束阿富汗戰争“退出戰略”的軍事目标和政治目标，即在從阿富汗撤軍的同時力争保持此次海外軍事幹預行動的成果，包括使阿富汗不再成為恐怖主義的“庇護所”以及維持阿富汗政府的續存。美國在逐漸減少駐阿美軍的同時，試圖通過與塔利班的直接談判，確定上述目标的實作。由于沒有能将此次“退出戰略”實施中的政治層面與軍事層面有效結合，美國在完成從阿富汗撤軍的同時，未能實作其理想的“結束狀态”。為全面和深入考察美國海外軍事幹預的“退出戰略”，本文以比較分析為研究路徑，探析獨具美國戰略特色的“退出戰略”。
【關鍵詞】阿富汗戰争；“退出戰略”；美國海外軍事幹預；美國阿富汗政策
2021年8月31日，随着最後一批駐守阿富汗的美國軍政官員搭乘軍機撤離，美國在阿富汗的軍事行動正式宣告結束。作為對“9·11”事件的回應，小布什政府于2001年10月發動阿富汗戰争，推翻了塔利班政權，殲滅了“基地”有生力量，此後阿富汗戰争持續近20年。在阿富汗戰争後半段，美國政府一直緻力于從阿富汗撤軍，結束阿富汗戰争，但正所謂“開戰容易終戰難”，從奧巴馬政府着手撤離阿富汗到拜登政府正式完成該程序，耗時近十年。為何難？難在何處？不斷從事海外軍事幹預是美國外交和戰略事務的重要特征。學術界和政策研究界長期聚焦于美國如何開啟具體的海外軍事幹預行動，對其如何結束此類行動的研究相對較少。事實上，美國相當一部分的海外軍事幹預是以失敗或遭受挫折告終。美國如何從此類海外軍事幹預中“脫身”或“退出”，正日益受到關注。本文以國際政治學界近年來興起的“退出戰略”理論及美國相關曆史經驗為基礎，就美國結束阿富汗戰争的“退出戰略”進行了初步考察，旨在對美國海外軍事幹預的“退出戰略”有更為深刻的了解。為此，本文首先以“退出戰略”理論和美國海外軍事幹預的“退出戰略”的曆史實踐為基礎，确立分析架構，并據此考察美國結束阿富汗戰争的“退出戰略”中的各要素，尤其是在實踐中的困境，揭示美國結束阿富汗戰争的“難處”及其原因，并就如何全面與深入地研究美國海外軍事幹預的“退出戰略”，提出可供參考的研究路徑。
一 “退出戰略”及美國相關行為的分析架構
考察美國如何結束阿富汗戰争，很大程度上就是考察美國結束阿富汗戰争的戰略，此種戰略實際上就是國際政治學界近些年提出的“退出戰略”，其相關理論對考察美國結束包括阿富汗戰争在内的海外軍事幹預，具有一定的啟發性。
（一）“退出戰略”理論
冷戰結束後，從索馬裡到海地再到波黑，美國等少數西方國家以“維護地區穩定”和“國家重建”為名，進行的海外軍事幹預行動日漸增多。但這些進行海外軍事幹預的國家遇到的重大挑戰，則是在何種條件下以及如何結束此類幹預。美國先後發動的阿富汗戰争和伊拉克戰争，戰事久拖不決。以此為契機，西方一些從事國際沖突研究的學者開始探究從理論上結束海外軍事幹預的方式。2012年，牛津大學國際問題研究中心主任理查德·卡普蘭（Richard Caplan）教授出版《“退出戰略”與國家重建》（Exit Strategies and State Building）一書，試圖通過建構“退出戰略”理論，闡釋結束海外軍事幹預的條件和實施過程，其較為突出的貢獻是嘗試定義“退出戰略”這一概念。美國陸軍戰争學院（U.S. Army War College）的學者以美國結束海外軍事幹預的曆史經驗為案例，就結束此類行動的戰略進行了理論探究，闡述結束海外軍事幹預的具體步驟，但沒有冠以“退出戰略”這一稱謂。荷蘭防務學院（Netherlands Defense Academy）在2015年出版的年度報告中，以“退出戰略”為主題，就如何結束海外軍事幹預進行了進一步的理論分析，着重探究此類戰略的具體目标和實施路徑。
根據既有研究成果，所謂“退出戰略”，是指從事海外軍事幹預的國家在實作幹預目标或在幹預行動中受到重大挫折、既有目标難以實作的情況下，結束此類幹預行動的路徑。事實上，“退出戰略”更多是指後一種情況，即在幹預行動難以完成既定目标的情況下，進行軍事幹預的國家如何在盡可能保留幹預成果的同時，結束軍事行動。以此界定為出發點，考察結束海外軍事幹預的具體戰略時，需從以下幾個次元入手。
一是戰略起源。從事海外軍事幹預國家的決策者何時及在何種情況下認識到原定幹預目标難以實作，幹預行動非但不能增進國家利益，反而成為某種戰略負擔，因而決定結束該行動。“退出戰略”理論強調，決策者的“結束”決定源于決策者本人的認知或（和）來自國内外的各種壓力。
二是戰略表述。決策者以政府檔案或公開演講等形式向外界傳達結束海外軍事幹預的意願，闡明所謂“結束狀态”（end state）和“結束時間”（end timing）。前者是指“幹預國”希望在軍事幹預結束後，被幹預地區在政治、軍事、經濟及社會等領域達到的理想狀态，一般就是“幹預國”力争保留和維持的幹預成果；後者則是實施撤軍的時間表和最終完成撤軍的具體時間。“結束狀态”和“結束時間”是戰略表述的關鍵内容，即“退出戰略”的目标。
三是戰略實施。如何實作“結束狀态”以及如何按“結束時間”完成撤軍程序，也就是在政治和軍事層面實施“退出戰略”的具體措施。戰略實施的政治層面涉及“幹預國”與當地各方勢力的博弈，為實作“結束狀态”，維護幹預成果，“幹預國”往往通過與被幹預當地的各方勢力進行和談并随之達成協定，力争使軍事幹預結束時，當地的政治、軍事、經濟和社會局面符合預期。戰略實施的軍事層面則涉及“幹預國”軍方，尤其是海外軍事幹預行動的指揮官與“幹預國”最高決策者的戰略協調。“退出戰略”理論強調，隻有将實施此類戰略過程中的軍事層面和政治層面相結合，才能全面有效地實作“退出戰略”目标，這一戰略的實施是一個曠日持久的複雜過程。
（二）海外軍事幹預的“退出戰略”：美國實踐
海外軍事幹預是美國追求、維護和增進全球霸權的重要手段，是美國外交事務和對外戰略的重要組成部分。但美國的海外軍事幹預往往難以實作既定的目标，屢經挫折。是以，結束此類幹預的“退出戰略”，往往成為美國決策者的重要選擇。從武裝幹涉黎巴嫩到參加越南戰争，從出兵索馬裡再到攻打伊拉克，美國均無法迅速獲勝，“退出戰略”與此類失敗的幹預相伴而生。以上述“退出戰略”理論次元為分析視角，美國既往實施的海外軍事幹預的“退出戰略”呈現以下特征。
首先，結束海外軍事幹預的決定主要由總統做出，但結束此類行動的提議未必來自總統。鑒于美國憲法賦予總統處理外交事務的主導權，是以美國總統往往是在國内外的多重壓力之下，在權衡各種利益得失之後，做出結束海外軍事幹預的決定。美國結束越南戰争的決定，是尼克松在國會和國内反戰輿論以及盟國呼籲等多重壓力下做出的；1983年，裡根決定從黎巴嫩撤軍，很大程度上是迫于國會與國内輿論的壓力。是以，就美國某一特定戰争議題的“退出戰略”起源而言，關鍵的問題在于考察作為最主要決策者的總統本人是否主張和倡導結束海外軍事幹預。如果答案是否定的，那麼此類倡議來自何處，總統又是在何種壓力之下決定結束幹預；如果總統本人支援結束幹預，那麼又是何種認知導緻的。
其次，一旦總統決定“退出”，美國政府官員往往圍繞該決定，利用各種公開場合表達“退出”的意願，提出“結束狀态”的大緻設想和“結束時間”的規劃。結束海外軍事幹預是對外交政策的重大調整，甚至是外交政策的标志性轉折。是以，美國政府對“退出戰略”的表述往往旨在安撫反對勢力，并從所謂“國家利益”的角度為“退出”決策辯護，以增強此類決策的“合法性”。例如，在尼克松承諾盡快結束越南戰争之後，美國政府官員的相關戰略表述主要包括三個方面：一是此舉符合國家利益，即美國隻有結束越戰才能更好地遏制蘇聯的戰略競争。長期深陷越戰泥潭，是美國沉重的戰略負擔，不符合國家利益；二是“結束狀态”，即維持和確定西貢政權的合法性和生存能力；三是“結束時間”，即各種規模和速度不一的撤軍時間表。結束越戰的戰略表述在美國“退出戰略”的曆史上具有一定的代表性，此後美國圍繞某些重大“退出”的戰略表述均不同程度地包含上述三個方面的内容。
最後，以結束越戰為代表，美國在實施“退出戰略”時，力求做到所謂的“體面撤軍”，即在通過談判實作其預期的“結束狀态”的同時，逐漸完成撤軍。自越戰以來，美國在實施“退出戰略”時，極力将撤軍及某些特定的軍事行動與為了維護幹預成果的談判相結合，并據此完成撤軍。但由于撤軍行動與維護幹預成果之間的内在沖突性，是以“體面撤軍”往往難以達成。沒有美國軍事存在的支撐，理想的“結束狀态”是難以為繼的，“體面撤軍”往往成為卸掉戰略負擔的“遮羞布”。考察美國實施“退出戰略”的曆史經驗和特征，對于明确美國在多大程度上能夠通過談判維持其幹預成果，實作其預期的“結束狀态”，以怎樣的規模和速度完成撤軍，以及是否能将“退出戰略”實施中的政治層面和軍事層面相結合具有參考價值。
（三）美國結束阿富汗戰争的分析架構
本文以上述理論及美國的曆史實踐為基礎，從以下幾個方面考察美國結束阿富汗戰争的“退出戰略”。
其一，戰略起源。阿富汗戰争是迄今為止美國曆時最長的海外軍事幹預行動，但阿富汗戰争并未引發美國國内出現社會動蕩，無論是大多數的國會議員還是美國主流媒體并未就結束該戰争向總統施加壓力，其主要盟友也并未呼籲美國從阿富汗撤軍。結束阿富汗戰争的主張主要來自美國總統，奧巴馬、特朗普、拜登均主張從阿富汗撤軍。本文從美國總統對阿富汗戰争認知的角度，探讨美國結束這場海外軍事幹預“退出戰略”的起源。
其二，戰略表述。美國政府對結束阿富汗戰争的戰略表述，實際上是提出“退出”阿富汗的戰略目标，本文主要從國家利益的角度着手，即美國政府如何以國家利益為由為“退出”辯護；“結束狀态”，即美國有關戰争結束後對阿富汗政治和社會狀态的預期，也就是美國希望保留的幹預成果；“結束時間”，即撤軍時間表和最終完成從阿富汗撤軍的具體時間。
其三，戰略實施。為實作戰略目标，戰略實施方需要制訂一系列的行動計劃并付諸實施。本文主要從政治和軍事層面考察美國結束阿富汗戰争實施的“退出戰略”。在政治層面，分析美國通過和談在多大程度上實作了其預期的“結束狀态”，以及未實作預期的原因；在軍事層面，分析美國的撤軍時間表如何産生，美軍是否按“結束時間”撤離阿富汗，以及美國是否在戰略實施中将政治和軍事層面的需求有效結合。
二 “退出”阿富汗：總統的認知與戰略起源
從奧巴馬以來的連續三任美國總統均主張結束阿富汗戰争，這三位總統的立場源于他們各自的“阿富汗戰争觀”，正是由于受到對此次海外軍事幹預看法的影響，他們都決定并不斷緻力于結束阿富汗戰争。三位總統的“阿富汗戰争觀”雖然不盡一緻，但其相關立場均日益消極悲觀，這主要展現在對兩方面關鍵問題的認知。
（一）阿富汗戰争在美國國家戰略中的地位
阿富汗戰争一度曾是美國“全球反恐戰争”的重要組成部分和前沿戰場。在以“反恐”為第一要務的背景下，阿富汗戰争在美國國家戰略中占有極其重要的地位。在擊垮塔利班政權、消滅“基地”組織有生力量之後，小布什政府并未從阿富汗撤軍，反而擴大了阿富汗戰争，并投身于阿富汗“國家重建”。在2006年前後，塔利班東山再起，嚴重威脅到美國在阿富汗的“國家重建”程序。小布什政府非但沒有将如何“退出”阿富汗提上議事日程，反而将美國在阿富汗的軍事幹預界定為擊敗塔利班武裝、為阿富汗“國家重建”保駕護航。在小布什總統看來，阿富汗戰争在美國國家戰略尤其是國家安全戰略中占重要地位。
奧巴馬對阿富汗戰争重要性的認知有别于前任。在奧巴馬看來，美國國家戰略應以國内為重心，修複金融危機對美國經濟造成的創傷，削減财政赤字和改革醫療保險制度，但阿富汗戰争的巨額财政支出消耗了本應用于國内事務的資金投入。奧巴馬的“美國的‘國家重建’應該在國内而不是在阿富汗”論斷，是其對阿富汗戰争認知的寫照。而且，在對外戰略方面，随着海外恐怖組織襲擊美國本土的計劃不斷被挫敗，以及美國不斷強化各類“反恐”舉措，恐怖主義對美國的威脅逐漸降低，奧巴馬傾向于調整美國的對外戰略重心，認為有必要“重置”反恐與大國競争的相對重要性。在本·拉登于2012年5月被擊斃後，美國的“反恐”緊迫性進一步降低，奧巴馬因而認為阿富汗戰争在美國國家安全戰略中的重要性呈不斷下降趨勢。對于阿富汗戰争，奧巴馬政府唯一不确定且有所顧慮的是，在塔利班卷土重來的情況下，恐怖分子是否會以阿富汗為“庇護所”，再次對美國本土發動恐怖襲擊。
強調“美國優先”的特朗普是從美國國内事務優先的角度看待阿富汗戰争的。帶有“孤立主義”傾向的特朗普對一切海外軍事幹預都持懷疑态度，更不用說是曠日持久且耗資巨大的阿富汗戰争了。在特朗普看來，阿富汗戰争是一場“勞民傷财”的“災難”，必須盡快結束。即便是從美國國家安全的角度看，特朗普也極力貶低阿富汗戰争的重要性，認為大國競争優先于反恐事務，而在反恐事務中，打擊“伊斯蘭國”優先于打擊塔利班。隻是在意識到恐怖主義和暴力極端主義對美國國土安全的威脅并未降低并經提醒後，特朗普才适當調整了關于阿富汗戰争對美國安全重要性的判斷，而且開始擔憂塔利班得勢後的阿富汗是否會再次成為恐怖分子襲擊美國的“庇護所”。
拜登在擔任奧巴馬政府的副總統時就對阿富汗戰争持反對立場，主張從阿富汗撤軍，結束阿富汗戰争。拜登就任總統後，同樣強調國内事務在美國國家戰略中的優先地位，認為繼續進行阿富汗戰争會占用原本可用于國内經濟振興、技術和創新投資的資源。從美國國家安全戰略的角度出發，拜登認為，在對華戰略競争成為美國國家安全要務的背景下，重在“反恐”的阿富汗戰争不僅重要性在降低，而且完全失去繼續進行的理由。相對于奧巴馬和特朗普，拜登并不擔心塔利班控制的阿富汗會再次成為襲擊美國本土的恐怖主義原發地。拜登堅持認為，早在2001年末塔利班政權被推翻之際，或在2012年5月本·拉登被擊斃之時，美國在阿富汗的使命就已完成。
（二）阿富汗戰争的前景
小布什離任時，對阿富汗戰争的前景持樂觀态度，相信駐阿美軍及其盟軍（包括阿富汗政府的安全部隊）能夠擊敗塔利班，為阿富汗“國家重建”提供理想的安全環境。
奧巴馬對阿富汗戰争前景的認知，經曆了一個從較為樂觀到懷疑再到悲觀的過程。奧巴馬就任之初，對阿富汗戰争的前景持有與前任類似的樂觀态度，認為通過增兵阿富汗即可扭轉戰局。在美軍“突增戰略”（Surge）未能奏效後，奧巴馬意識到美國至多隻能依靠不斷增兵維持與塔利班的僵持，但難以擊潰或戰勝對手，這意味着阿富汗的安全環境有賴于遙遙無期的軍隊駐紮。奧巴馬總統認為美國難以長期支撐此類局面，并因而質疑阿富汗戰争的前景。但奧巴馬一度寄希望于美國扶植的阿富汗政府及安全部隊，認為在大量經濟和軍事援助的支援下，阿富汗政府和安全部隊能夠獨立承擔維護其國家安全及“國家重建”的使命，但這類認知很快被事态的發展所颠覆。2009年和2014年的阿富汗總統選舉，暴露了阿富汗政治與社會生态中存在的腐敗和派系傾軋問題。在“突增戰略”實施的過程中，以及在2015年至2016年的一系列戰鬥中，阿富汗安全部隊的戰鬥力遠不及塔利班組織。是以，奧巴馬認為，為避免美國長期陷入阿富汗戰争的困局，美軍必須撤離。但他同時認為，在美軍撤離後，阿富汗安全部隊難以戰勝塔利班，美國必須在撤離前通過談判簽署協定，鞏固在阿富汗的戰略成果，確定阿富汗政府的續存，并促進阿富汗全國和解程序。
面對日趨惡化的阿富汗戰争局勢，特朗普對阿富汗戰争的前景持更加悲觀的立場，認為根本無法在軍事上完全戰勝塔利班。但特朗普在執政初期認為，美國可以通過發動一系列的攻勢，暫時壓制塔利班的進攻并乘勢完成“體面撤軍”。在此計劃失敗後，特朗普轉而認為必須盡快通過談判從阿富汗撤軍。在特朗普看來，談判的重要作用在于幫助美國完成撤軍。至于通過談判如何保留和維持美國在阿富汗的既有成果，特朗普并不關心，隻是在其政府成員的敦促和提示下，特朗普才對維持阿富汗政府的續存和促成阿富汗全國和解給予了流于形式的關注。
拜登就任總統後，将撤軍視為美國阿富汗政策的唯一要務，對阿富汗政府未來的續存或所謂的阿富汗“全國和解”，僅在口頭上表示支援。
正是以上述阿富汗戰争在美國國家戰略中的地位及阿富汗戰争前景的相關認知為政策出發點，奧巴馬、特朗普和拜登三位美國總統的阿富汗政策均以從阿富汗撤軍、結束阿富汗戰争為核心，且相關認知的迫切性不斷增強。在這三位總統看來，阿富汗在美國國家戰略中的地位在不斷下降，阿富汗戰争的前景日趨悲觀。這在很大程度上表明，美國結束阿富汗戰争的“退出戰略”是一個漸進的、逐漸加速的過程。
三 “退出”阿富汗：戰略表述
從奧巴馬政府開始，美國政府圍繞國家利益、“結束狀态”和“結束時間”，就如何結束阿富汗戰争進行了一系列的戰略表述，在為美國“退出”阿富汗辯護的同時，也提出了結束阿富汗戰争的目标。
（一）國家利益
奧巴馬政府主要以國家利益之名為美國從阿富汗撤軍辯護。2009年12月2日，奧巴馬在西點軍校就美國的阿富汗政策發表講話，宣稱“美國的目标必須與責任、手段和利益相一緻”，相對于國内的經濟發展，美國在阿富汗的行動居次要地位，美國不能在阿富汗無休止地承擔義務。但與此同時，鑒于“反恐戰争”尚未徹底結束，美國在阿富汗仍有一定的戰略利益，即阿富汗不能再度成為“恐怖分子的庇護所”。
2017年8月21日，特朗普政府釋出美國的阿富汗新戰略，表面上強調要以美軍的攻勢遏制塔利班的進攻勢頭，實際上仍然是延續奧巴馬政府開啟的“退出戰略”，強調軍事打擊隻是為最終的“退出”赢得時間和體面。特朗普總統辯稱該戰略很大程度上源于他的“直覺”，“直覺”告訴他，美軍必須盡快撤離阿富汗，以便将更多的資源用于“使美國再次強大”，即服從于重振美國這一更為重要的國家利益。與奧巴馬政府相似，特朗普政府的阿富汗戰略仍然強調美國在阿富汗存在一定的戰略利益，即防止阿富汗再度淪為“恐怖主義的天堂”。
2021年4月14日，拜登宣布将美軍從阿富汗完全撤離，并稱此舉是從美國國家利益出發，服從美國應對其他“緊迫挑戰”的需要，包括國内技術創新和基礎設施投資、與中國的戰略競争，以及有效應對公共衛生危機等。
（二）“結束狀态”
保留和維持幹預成果是“退出戰略”的重要目标。從奧巴馬萌生去意并着手結束阿富汗戰争開始，直到拜登就任之前，美國政府有關“退出”阿富汗的“結束狀态”的基本構想就是力争保留美國軍事幹預的成果：一是使阿富汗不再成為“恐怖分子的庇護所”，二是維護美國扶植的阿富汗政府的穩定。為避免阿富汗再次淪為“恐怖分子的庇護所”，并将阿富汗打造為所謂“民主國家的樣闆”，美國耗費了大量的人力物力，扶植起一個親美、親西方的政權，打造了一支初具規模的安全部隊，并賦予阿富汗“非北約主要盟國”（Non-NATO Major Ally，NNMA）地位。心生去意的美國一直試圖借助這些幹預成果，繼續維護美國在阿富汗的戰略利益，尤其是在“反恐”領域的利益。
在上述西點軍校的演講中，奧巴馬強調，“美國沒有興趣打一場無休止的戰争”，阿富汗政府和軍隊必須“自立”，獨立開展“反恐戰争”。奧巴馬的此番言論開啟了美國在阿富汗的重大戰略調整，即阿富汗政府和軍隊要獨立承擔在阿富汗的反恐任務。但阿富汗安全部隊的實際戰鬥力難以達到美國的預期，阿富汗政權也日益受到塔利班的威脅。為此，奧巴馬政府将“結束狀态”的重點轉向確定美軍撤離後阿富汗政權的續存，并希望通過與塔利班和談與其達成協定，為阿富汗政府提供賴以存在的機制和制度保障。2011年3月，時任美國國務卿希拉裡就美國與塔利班的直接談判提出條件，即塔利班必須接受阿富汗憲法，承認阿富汗政府的合法性。此後，在奧巴馬政府與塔利班的和談中，美國政府對談判立場的表述充分表達了對“結束狀态”的預期，即希望保留兩大幹預成果：一是塔利班承諾不再使阿富汗成為恐怖襲擊的發源地；二是塔利班開啟與阿富汗政府直接談判的程序，承認阿富汗政府為合法政府，實作“全國和解”。
特朗普在上述宣布阿富汗新戰略的講話中，并未提及美國有關“結束狀态”的預期，而是通過與塔利班進行和談，希望在“退出”阿富汗後保留與奧巴馬政府一緻的兩個成果。
拜登總統在宣布美軍全部撤離阿富汗的講話中，隻字未提“結束狀态”，通篇主要從美國國家利益出發，為完全撤軍、徹底結束阿富汗戰争辯護，認為美國在阿富汗已無能為力。在拜登總統看來，美國在阿富汗的利益已蕩然無存，美國無須也無力保留所謂的“幹預成果”。
（三）“結束時間”
為逐漸将美軍全部從阿富汗撤離，奧巴馬先後三次宣布重大的撤軍計劃。2011年6月，奧巴馬首次宣布撤軍計劃：到2011年底前将駐阿美軍從10萬人減到9萬人，到2012年9月底再減至6.7萬人。2013年2月，奧巴馬再次宣布撤軍計劃：到2014年2月，将駐阿美軍的總數減至3.3萬人。他同時宣稱，到2014年底，美軍将結束阿富汗軍事行動，駐留美軍将主要擔任顧問和負責教育訓練。2014年5月27日，奧巴馬第三次宣布撤軍計劃：到2014年12月，将駐阿美軍減少至9800人，并在2016年減至5500人。然而事實上，到奧巴馬任期結束，仍有8400名美軍駐留阿富汗。
特朗普在宣布阿富汗新戰略時，提出向阿富汗增兵3800人，加上其他的增兵計劃，緻使駐阿美軍的人數一度上升到1.3萬人。從2018年開始，特朗普緻力于迅速從阿富汗撤軍，并強調通過與塔利班的談判完成撤軍程序。特朗普政府的撤軍計劃主要展現在2020年2月與塔利班簽署的協定，協定規定，在協定簽署後的135天内，駐阿美軍從1.3萬人減少至8600人；在協定簽署後的14個月之内（截至2021年4月），美軍全部從阿富汗撤離。此後，美軍提前近一個月完成減少阿富汗駐軍至8600人的計劃。特朗普在2020年8月宣布，将駐阿美軍人數減少至4500人，并于同年10月在推特上宣稱，美軍将于當年聖誕節前全部從阿富汗撤離。但特朗普離任時，仍有2500名美軍駐留阿富汗。
拜登總統在2021年4月21日宣布将駐阿美軍全部撤離的目标，就是将上述2500名美軍撤離阿富汗，計劃在2021年5月1日前開始撤離，并在同年9月11日前全部撤出。
四 “退出”阿富汗：戰略實施
為實施結束阿富汗戰争的“退出戰略”，美國主要采取的行動包括試圖通過與塔利班的和談實作預期的“結束狀态”，達成保留幹預成果的政治目标，并力圖通過逐漸撤軍，實作軍事上的完全“退出”。但在戰略實踐中，美國并未将“退出戰略”中的軍事與政治層面的目标有效結合，進而有損于該戰略的實施效果。
（一）和談與“結束狀态”
從2011年美國外交官開始與塔利班代表接觸，到2020年2月雙方正式簽署協定，美國始終堅持的談判立場就是塔利班必須保證阿富汗不再成為“恐怖分子的庇護所”，必須承認阿富汗政府的合法性，并通過與阿富汗政府的直接談判，實作“全國和解”。而塔利班始終堅持的談判立場是美軍全部從阿富汗撤離，拒絕承認阿富汗政府。在奧巴馬政府時期，由于美國和塔利班的立場相距甚遠，因而談判進展僅限于雙方闡明各自的立場，以及确立塔利班作為談判參與方的正始稱謂，未能取得實質性進展。
在特朗普的強烈敦促下，美國政府從2018年開始加快與塔利班的談判程序。時任國務卿蓬佩奧告知美國談判代表團團長、阿富汗和解事務特别代表紮勒米·哈利勒紮德（Zalmay Khalilzad），特朗普急于看到談判成果，可在確定美國根本利益的前提下，适時取得談判突破。而作為最高決策機構的塔利班政治委員會也意識到與美國談判的好處，訓示其談判代表以拒絕承認阿富汗政府為前提，尋求與美國達成協定。美國和塔利班談判代表在談判中不斷試探對方的底線。在哈利勒紮德看來，塔利班的底線是美軍全部從阿富汗撤離和拒不承認阿富汗政府；在塔利班談判代表看來，美國的根本利益在于確定阿富汗不再成為“恐怖分子的庇護所”，阿富汗政府的續存則是次要的，至少并非美國公開宣稱的那麼重要。在長期的多回合的談判交鋒中，美國和塔利班都對對方的底線做出了較為準确的判斷，在知己知彼的基礎上都做出了一定的妥協。
經過漫長而艱難的談判，美國和塔利班在2020年2月29日達成協定。該協定除上文提及的美軍撤離的時間表外，還規定了塔利班承擔的義務，即不允許其成員和包括“基地”組織在内的其他組織，利用阿富汗領土進行威脅美國及其盟友安全的行為，包括不得招募、訓練和資助“恐怖分子”。該協定還特别強調，塔利班将通過與阿富汗政府的直接談判實作阿富汗全國和解。就保證阿富汗不再成為“恐怖主義庇護所”而言，美國至少在文本上實作了談判目标和預期的“結束狀态”。但就確定阿富汗政府的續存而言，美國甚至未取得表面的成果，離預期目标相去甚遠，塔利班在協定中既未承認阿富汗憲法和阿富汗政府的合法性，也未承諾與阿富汗政府進行直接談判的時間和步驟。與塔利班簽署的這份協定表明，美國通過談判使其在阿富汗的“反恐”成果得以儲存和延續，但阿富汗政府的命運卻前途未蔔。
（二）逐漸撤軍與“結束時間”
從上述“結束時間”的戰略表述可以看出，美軍從阿富汗撤離是一個漸進式的過程，耗時十年才最終完成。但從撤軍時間表看，美軍撤離阿富汗是一個線性發展的過程，這一過程不但使人們忽視撤軍時間表出台的決策過程，也掩蓋了駐阿美軍兵力規模的起伏變化。
美軍從阿富汗撤離的時間和規模主要是由總統與駐阿美軍最高軍事指揮官即國際安全援助部隊（International Security Assistance Force，ISAF）指揮官協商後做出。雖然多數的撤軍時間表都是總統與軍事指揮官經過協商、在無重大分歧的情況下确立的，但美國在2011年6月出台的從阿富汗撤軍的計劃卻是例外。在讨論撤軍計劃時，奧巴馬與駐阿美軍最高軍事指揮官戴維·彼得雷烏斯（David H. Petraeus）就美國到2012年9月在阿富汗的駐軍人數産生嚴重分歧，前者希望削減至6.7萬人，後者則提出保留9000至1萬人。之後，彼得雷烏斯将其與奧巴馬的争論透露給媒體，把總統與軍方的分歧公之于衆，在時任國防部長蓋茨的勸說和協調下，彼得雷烏斯将軍最終接受了奧巴馬的提議。
特朗普就任之初就指出，阿富汗戰争是“一場沒有希望的戰争”。在2017年8月釋出阿富汗新戰略時，他卻提出向阿富汗增兵3800人，随後還進行了一些小規模的增兵。特朗普政府的增兵計劃不但使始于奧巴馬政府的撤軍程序放緩，而且使駐阿美軍人數從奧巴馬離任時的8400人增加到1.3萬人。特朗普認為隻有增加駐軍人數才能遏制塔利班的攻勢，繼而得以體面地從阿富汗撤軍。
奧巴馬和特朗普離任時均未能實作任内提出的撤軍計劃。奧巴馬計劃在離任時将駐阿美軍減至5500人，但實際保留了8400人；特朗普一度宣稱在2020年底前将駐阿美軍全部撤離，但當他離任時，仍有2500名美軍駐守阿富汗。奧巴馬離任時的駐阿美軍規模超出計劃，是由于塔利班在2015年和2016年發動規模空前的軍事攻勢，阿富汗安全部隊大有難以招架和潰敗之勢。奧巴馬政府擔心大幅減少駐阿美軍的規模，塔利班會完全控制阿富汗，阿富汗可能再度成為“恐怖分子的庇護所”。特朗普離任時，在阿富汗保留了一定規模的駐軍，也是出于同樣的考慮。在塔利班不斷得勢、“伊斯蘭國”勢力未被剿滅的情況下，特朗普政府同樣擔心阿富汗會再度成為極端主義分子和恐怖分子的“天堂”，進而會對美國的國土安全構成威脅。出于“反恐”的考慮，奧巴馬和特朗普離任時都改變了既定的撤軍計劃，保留了更多的駐阿美軍以援助阿富汗安全部隊。
（三）政治層面與軍事層面的結合：阿富汗“退出戰略”的缺失
在“退出”阿富汗的整個過程中，美國由于未能将“退出戰略”實施過程中的政治與軍事層面的需求相結合，導緻“退出戰略”的實施受到較大的影響。
奧巴馬政府時期，和談與撤軍幾乎是在兩個平行軌道上進行。美國的撤軍計劃具有很強的單邊性，撤軍時間和規模取決于美國政府的内部決策，即奧巴馬與國際安全援助部隊指揮官的協商，并沒有與談判議程和程序挂鈎。特朗普希望通過談判盡快結束阿富汗戰争，但談判與撤軍之間的脫鈎依然如故。在特朗普政府任内，美國對塔利班的軍事行動并沒有給談判增加籌碼。2019年夏，美軍針對塔利班在阿富汗境内制造的一系列恐怖襲擊進行報複式打擊，規模和力度遠超塔利班決策層的預期。此外，特朗普還下令中止和塔利班的談判。被特朗普政府強硬立場震懾的塔利班決策層認為，美國在談判重新開機後會提高談判條件，特别是在確定阿富汗政府續存這一問題上，是以傾向于有條件地做一定的讓步。但美國的軍事行動及特朗普中止談判的指令僅僅是為了報複塔利班進行的恐怖襲擊，并未考慮以此次行動及其對塔利班決策層的施壓為手段，迫使塔利班在戰略問題上做出讓步。談判重新開機後，美國并沒有對談判政策進行任何的調整令塔利班感到意外。造成這一現象的主要原因在于，美國軍方最初對與塔利班的直接談判持反對态度，國際安全援助部隊指揮部沒有與美國談判代表團建立有效的溝通機制。特朗普政府時期，盡管軍方已經不再反對與塔利班進行直接談判，但仍然不願就談判事宜與美國談判代表團建立溝通或聯絡機制。更為重要的是，無論是奧巴馬還是特朗普，均未就促成與塔利班談判代表團達成協定進行有效幹預。
談判與撤軍和特定軍事行動的脫鈎，對實施“退出戰略”産生了較大影響。在談判正式開始後不久，塔利班談判代表和塔利班政治委員會意識到，美國的撤軍行動在很大程度上是單邊行動，沒有與談判的具體議程挂鈎，撤軍的規模、時間和速度并非美國的談判籌碼。換言之，不論有無談判或談判無論取得什麼結果，美軍遲早會全部從阿富汗撤離。塔利班的談判政策始終以此判斷為基礎，在涉及阿富汗政權合法性的問題上拒不讓步。塔利班最終之是以與美國達成協定，目的在于以不觸動美國的核心利益為前提，換取美軍盡快從阿富汗全部撤離。是以，在沒有軍事存在支援的情況下，美國很難完全實作“退出”阿富汗的政治目标，美國“退出戰略”目标的完成，實際上是以犧牲阿富汗政府的未來前途為代價的。
五 結語
美國結束阿富汗戰争的“退出戰略”主要源于三任美國總統的“阿富汗戰争觀”，奧巴馬、特朗普和拜登均認為，阿富汗在美國國家戰略中的地位日趨下降，阿富汗戰争的前景日益暗淡。以此認知為出發點，三位總統均緻力于從阿富汗撤軍，結束阿富汗戰争，并為此通過一系列戰略表述，在以國家利益為由對結束阿富汗戰争的決定進行辯護的同時，規劃結束阿富汗戰争的軍事目标和政治目标，即在從阿富汗撤軍的同時力争保持此次海外軍事幹預的政治成果，包括使阿富汗不再成為“恐怖主義庇護所”以及維持阿富汗政府的續存。由于沒有将“退出戰略”實施中的政治與軍事層面的需求相結合，美國在完成撤軍的同時，未能完全實作其理想的“結束狀态”，塔利班武裝很快推翻了美國扶植的阿富汗政權，阿富汗國内的安全局勢每況愈下，大有重新成為“恐怖主義溫床”的可能，嚴重威脅地區安全和美國的“反恐成果”。
本文通過考察美國如何結束阿富汗戰争，旨在深化對美國海外軍事幹預“退出戰略”的了解。就全面考察美國海外軍事幹預的“退出戰略”而言，需要進一步從此類路徑入手：一方面，進行縱向比較分析，即以某種科學的、合理的比較分析架構為基礎，對美國曆史上的海外軍事幹預“退出戰略”進行比較分析，從中歸納其特點和異同；另一方面，進行橫向比較分析，即在确立某種恰當的比較分析架構的基礎上，就美國與其他大國實施“退出戰略”的情況進行比較研究，進而找到美國與其他大國同類實踐的異同，并尋求運用恰當的理論闡釋美國“退出戰略”的獨特所在，進而拓展與深化對美國海外軍事幹預“退出戰略”的了解。
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