什麼是公債，即政府為了解決賬戶透支的問題而采取的借債，可定義為國家或政府以信用的方式向國内外取得的債務。這是政府可以運用的一種重要的宏觀調控手段。而這種公債方式，實際上在19世紀我國就已經發行了。
1898年以前，國家收入一向是依靠地丁和錢糧。1851年太平天國運動爆發，太平軍洶洶的氣勢以及常年的戰争，極大的挫敗了清政府的元氣，這也使得清政府的地丁錢糧銳減，但是打仗需要開支，而清政府軍隊的各種武器裝備以及軍饷需要花費很多，一時國庫虛空。曾國藩還與幕僚創立“厘金”，又有人開啟了捐官的道路，隻為了能夠有足夠的周轉資金，但是這一切隻是杯水車薪。之後又遇到甲午中日戰争，清政府更加氣息奄奄且經濟來源幾乎斷掉。
這時一個叫黃思永的人站了出來，這個黃思永出生在南京，是光緒庚辰科的狀元，時任翰林院侍讀學士。他提出效仿西洋列國籌集公債的方式來解決當下清政府的困境，慈禧接到上書後，覺得将這個稱為“債”的方法有失皇家的顔面，但是目前這個方法是最直接有效的了，于是慈禧給公債定名稱為“昭信票”，有着昭大信于民的意思，而從此我國就有了公債。
1898年，在上頭拍闆決定後，“昭信票”立馬就印造了100萬張發往各省派銷。在恭親王的帶頭下，全省大大小小的官員就認繳了60多萬兩，另外還動員兩淮鹽場的商人認繳100萬兩，此次公債一共籌集到一千多萬元，清朝的餘棟臣還在《餘棟臣告示》中說：“本義民行不苦饑，事有必成，則日本兵合二百兆之款，本國昭信票十千萬之數，仁厚吾民一切免矣。”
一千多萬兩看似很多，實際上跟昭信票當初定下的一個億的目标差之甚遠，許多百姓并不願意認購這個公債。但是這一千多萬兩也并不是全無用處，雖然一開始定的是用于軍費，最後卻都用來赈災、修路等其他方面的事了。軍費方面，則是清政府又一次向英國和德國借款。
而昭信票打着“昭大信于民”的說法，結果卻是失信于民。眼看還債的日期臨近，但是“拆了東牆補西牆”的清政府根本拿不出錢來還債。朝中的幾個大臣看着慈禧犯難，便直接跟慈禧說這些票據都是人民報帳給國家的。此話自然是假，但是慈禧就算知道它是假的也把它當作真的來聽，還發下一道诏令直接說這些錢銀是群眾報效國家的。
在這場公債發行的行動裡，最受傷的就莫過于普通群眾和小商人了。因為他們本就買不起這種面額巨大的國債，但是當地政府為了完成征繳的任務，讓百姓和小商人強行認繳，給許多人的生活帶來了重大的負擔。
也至此，昭信票從一個具有經濟意義的公債，轉化成政府斂财的工具。