什么是公债，即政府为了解决账户透支的问题而采取的借债，可定义为国家或政府以信用的方式向国内外取得的债务。这是政府可以运用的一种重要的宏观调控手段。而这种公债方式，实际上在19世纪我国就已经发行了。
1898年以前，国家收入一向是依靠地丁和钱粮。1851年太平天国运动爆发，太平军汹汹的气势以及常年的战争，极大的挫败了清政府的元气，这也使得清政府的地丁钱粮锐减，但是打仗需要开支，而清政府军队的各种武器装备以及军饷需要花费很多，一时国库虚空。曾国藩还与幕僚创立“厘金”，又有人开启了捐官的道路，只为了能够有足够的周转资金，但是这一切只是杯水车薪。之后又遇到甲午中日战争，清政府更加气息奄奄且经济来源几乎断掉。
这时一个叫黄思永的人站了出来，这个黄思永出生在南京，是光绪庚辰科的状元，时任翰林院侍读学士。他提出效仿西洋列国筹集公债的方式来解决当下清政府的困境，慈禧接到上书后，觉得将这个称为“债”的方法有失皇家的颜面，但是目前这个方法是最直接有效的了，于是慈禧给公债定名称为“昭信票”，有着昭大信于民的意思，而从此我国就有了公债。
1898年，在上头拍板决定后，“昭信票”立马就印造了100万张发往各省派销。在恭亲王的带头下，全省大大小小的官员就认缴了60多万两，另外还动员两淮盐场的商人认缴100万两，此次公债一共筹集到一千多万元，清朝的余栋臣还在《余栋臣告示》中说：“本义民行不苦饥，事有必成，则日本兵合二百兆之款，本国昭信票十千万之数，仁厚吾民一切免矣。”
一千多万两看似很多，实际上跟昭信票当初定下的一个亿的目标差之甚远，许多百姓并不愿意认购这个公债。但是这一千多万两也并不是全无用处，虽然一开始定的是用于军费，最后却都用来赈灾、修路等其他方面的事了。军费方面，则是清政府又一次向英国和德国借款。
而昭信票打着“昭大信于民”的说法，结果却是失信于民。眼看还债的日期临近，但是“拆了东墙补西墙”的清政府根本拿不出钱来还债。朝中的几个大臣看着慈禧犯难，便直接跟慈禧说这些票据都是人民报销给国家的。此话自然是假，但是慈禧就算知道它是假的也把它当作真的来听，还发下一道诏令直接说这些钱银是民众报效国家的。
在这场公债发行的行动里，最受伤的就莫过于普通民众和小商人了。因为他们本就买不起这种面额巨大的国债，但是当地政府为了完成征缴的任务，让百姓和小商人强行认缴，给许多人的生活带来了重大的负担。
也至此，昭信票从一个具有经济意义的公债，转化成政府敛财的工具。