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尚書最初是主管文書的小官，戰國時就已經有了。直到西漢初年，尚書的主要任務仍然是傳遞文書，還沒有什麼公權力。
漢武帝以後，尚書的職掌逐漸發生了變化。到西漢後期，尚書已開始充當某些國事的參謀與顧問，還開始擁有了按皇帝旨意劾奏與選任官吏的權力。
1、東漢尚書的權力
到了東漢，尚書的權力則更進一步膨脹起來。光武帝為了最大限度地将權力集中到自己手中，便刻意削弱三公的權力，“躬好吏事”。
然而，這一高度集中的權力的行使，又必須通過具體機構，于是在他左右的尚書機構很自然就增加了任務，擴大了權力。東漢中後期的嗣位之君，大多為幼沖孩童，無法處理政事，必須以母後代理。
攝政的母後平日居于後宮，很少見到外朝公卿大臣。居于深宮，統治經驗又很少的皇帝或皇太後便通過擴大尚書機構的權力來行使皇權，處理政務，尚書的權力便進一步膨脹。
東漢時期，尚書膨脹的權力中，最為主要的是議政權和對百官的監督權。
光武帝從防範百官出發，以近臣督察百官，将尚書已有的劾奏權加以發展，特诏禦史中丞、司隸校尉、尚書令于朝會時專席獨坐，号稱“三獨坐”。
禦史中丞與司隸校尉職掌察舉不法官吏，尚書令卻與此二官一起在朝會上“專席獨坐”，這表明，尚書原有的劾奏權至此已制度化。
東漢開國以來，逐漸形成了尚書集議與谏争制度。光武帝獨攬大權之後，作為輔政之臣的三公難以發揮作用，同時他身邊也少謀議之臣，有了疑難問題，便與近臣尚書商議。于是，尚書在辦理具體事務的過程中，開始參與軍國大事的謀議。以後随統治的需要便逐漸形成尚書集議與谏争制度。
議政權與監督百官執行權，本是三公之類的宰相的基本權力。
東漢時期，尚書在其權力擴大的過程中，也逐漸擁有了這些權力，是以東漢的尚書在很大程度上與三公共同行使了宰相權，三公府與尚書台成為中央王朝最重要的兩個機構。
東漢尚書權力的發展，在很大程度上是為了彌補三公之不足，以保證統治效率和品質。可是由于權力不斷膨脹的尚書缺乏任何形式的監督，是以在政風日趨腐敗的東漢後期，尚書不僅難以發揮應有的積極作用，甚至在一定程度上産生負面效應。
2、宦官專權與尚書
由于君權往往通過尚書行使，外戚、宦官也就通過控制尚書來為他們弄權擅政服務。
尚書的官位、資曆、聲望都比較低，外戚、宦官控制尚書，就比控制地位、資曆、聲望高得多的外朝公卿容易、友善。
桓帝時，郡太守劉瓆、成瑨違赦令誅殺不法小黃門趙律等，激怒了權宦，尚書便秉承權宦的旨意奏瓆、瑨“罪當棄市”。
當時，三公聯名上書阻攔治瓆、瑨罪，尚書又針鋒相對地“劾奏之”。太尉楊秉劾奏貪贓枉法的中常侍侯覽等，尚書則以外朝不得幹預内朝為由，責難楊秉。可見在一定條件下，宦官隻要控制了尚書，專權就十分順手。
總之，受外戚、宦官專權及其他腐敗因素的制約，到靈帝時期，尚書保證統治效率和品質的作用更為銳減。
熹平年間(172一177年)，吏治已全面腐敗，身為監察大員的十三州刺史，其絕大部分成了各種腐敗權貴培植的勢力，完全喪失了督察州郡的職能，而中央負責監督刺史與州郡的三公府對這種腐敗卻保持無可奈何或同流合污的沉默，專有督責三公之職的尚書也同樣緘默不語。
這種嚴峻的現實已使靈帝的統治危如累卵。為了使自己的統治能繼續下去，靈帝不得不盡力設法改變腐朽透頂的現實。
3、侍中對尚書的制衡
靈帝欲通過制約、監督尚書來保證尚書有效地行使職權，于是便改革官制，設定了侍中寺。
西漢時期，進入宮中，侍奉皇帝的官吏稱侍中。在漢武帝以前，侍中基本上不參與政事，主要是在生活上侍奉皇帝。漢武帝為了大展鴻圖，挑選了一批有才幹、足智多謀的士人充任侍中，實際上是以侍中之類的近臣作為重大決策的參謀、顧問。
從此，近臣侍中便開始在政治上發揮重要作用。到東漢，侍中的主要職掌從制度上固定為：按制度、禮儀處理日常侍從皇帝時出現的有關問題；充當皇帝政治及學術上的顧問。為了能履行上述職掌，必須挑選學識淵博、品德高潔的儒生充任侍中。
東漢中後期，侍中地位出現下降趨勢。尚書權力的發展，以及宦官權勢的膨脹，分别從不同角度侵奪了侍中的權力。由于侍中的權力下降、作用削弱，是以侍中人選的标準也随之降低了。順帝時，将作大臣李固曾感歎侍中年少寡學，“無一宿儒大人可顧問”。
靈帝選擇侍中作為制約、監督尚書的力量，當與侍中近臣的身份及其本身應有的學識與修養有關。侍中作為侍奉左右的近臣，可及時按皇帝的旨意監督尚書。
如果按固有制度，選任學識淵博者為侍中，一般而言，他們因文化修養高而道德限制力也強，在朝政一派黑暗、腐朽的情況下，以侍中督察尚書應該是最恰當的選擇。
熹平(172一177年)、光和(178一183年)之際，靈帝用心良苦地選任兩類人充任侍中。一類為學識淵博、廉潔奉公的官僚。
如涿郡涿縣人盧植，生性剛毅有大節，精通儒學，對朝廷忠心耿耿。熹平四年(175年)，盧植與蔡邕等人在東觀校定儒經，補續《漢紀》。不久，靈帝就以校經、編史非“急務”為由，将盧植調出東觀，充任侍中。
既然校經、編史不是“急務”，那麼調任的侍中之職，就應當是“急務”。差不多是調盧植的同時，還将在東觀校定六經的張訓、著書立說的楊彪調離原職，也出任侍中。
楊彪、張訓與盧植一樣，不僅學識淵博，而且廉潔正派。另一類充任侍中的人，則是靈帝寵信的擅長文賦的樂松、賈護之類。這一時刻，靈帝刻意而急迫地選擇侍中，當意味着靈帝有新的需要。
4、侍中寺的意義
在熹平六年(177年)，靈帝設立了侍中寺。自此，侍中的主要職責除固有的在皇帝左右充當顧問外，還增添了“省尚書事”，即由侍中審察尚書奏事。靈帝希望通過待中審察尚書奏事，避免或減少诏令、措施出錯，以保證統治品質。
在漢代以前，九卿官府稱為寺，直到西晉依然有“九寺”之名。以前，侍中在制度上、名義上屬九卿官署之一的少府寺。
靈帝設立侍中寺，當意味着從此讓侍中脫離少府，成為與九卿官署平行的機構，以便更好地履行審察尚書奏事的職責。在侍中寺設立以前，侍中一直沒有固定的編制，侍中寺設立以後，侍中編制在曆史上第一次固定。
這就有利于侍中的職掌由以前的生活上侍奉、學術上充當顧問、政治上泛泛地參與謀議與谏争發展到固定而具體的“省尚書事”。
尚書官員的失職乃至腐敗，是當時腐朽政風下的必然現象，同時與宦官對尚書的控制直接有關。靈帝既無力從根本上改變腐朽透頂的政風，又必須依賴、寵幸宦官，是以用侍中“省尚書事”的新制度實行起來定會阻力重重，收效甚微。
光和五年(182年)，诏令三公府根據輿論舉奏殘害百姓的刺史、郡守等官吏。
太尉許馘、司徒張濟秉承宦官的旨意，收受賄賂，不僅不動那些真正的枉法者，反而弄虛作假，将邊遠小郡清廉而有政績的26位官吏誣奏為貪殘者。對三公府如此嚴重的枉法違令事件，尚書官員并沒有秉公劾舉。
尚書的失職，恰恰表明侍中沒有起到應有的監督作用。對官吏的選任，本應由三公的“選舉”與尚書的“督察”相配合。光和(179一183年)、中平(184一189年)之際，靈帝曾撇開三公與尚書，不辭勞苦地自己直接選任官吏。
靈帝甯肯自己勞苦，也要将制度賦予三公、尚書的選任權收攬過來，更進一步表明靈帝對嚴重腐敗的三公、尚書，已經很不放心。
從這裡，完全可以想見，侍中寺“省尚書事”這一新制度實際作用究意有多大。盡管如此，侍中寺的設立，終究将後代職掌“議政”、“平尚書奏事”的門下省的輪廓給勾畫出來了。特别是“省尚書奏事”這一極重要職掌的規定，更為門下省的建立、存在、發展指明了方向。
5、靈帝的“三互法”
西漢時期，由于全國交通不便，各地經濟聯系很少，是以地方政權的獨立性較強，在政治、經濟、司法等方面的權力都比較大。
在這種形勢下，西漢中央王朝便采取種種措施，加強對地方的控制，而地方官吏回避原籍就是控制措施之一。
至少在漢武帝以後，凡由中央任命的郡守等地方官吏及州刺史，實際上一般都不得在原籍任職，以防他們營私舞弊。
東漢中葉以後，政事日衰，朋黨之風盛行于官場之中，為了防止結黨謀私，朝廷便将回避的範圍逐漸擴大了，“乃制婚姻之家及兩州人士不得對相監臨”，将地方長官回避的範圍從原籍州郡擴大到與其有直接關系的第二州或郡。
擴大的回避制包括兩種情況：
一種是，如果甲家與乙家通婚，而兩家又分别居于不同的州或郡，那麼甲家的男子就要回避乙家所在的州郡，不得任乙家所在州郡的刺史或太守；反過來，乙家也照樣回避。
另一種是，在全國十三州的任何兩州中，如果甲州人已經出任乙州的刺史或郡守，在其任職期間，乙州人要對甲州回避，即甲州刺史、郡太守不得再由乙州人出任；反過來，甲州之人同樣回避乙州。
靈帝時期，官場之中的朋黨之風更日益熾盛，公卿、刺史、郡守普遍不關心朝廷政務，隻是熱衷于結黨營私，求勢逐利。
當時流傳的一首民謠說：
“舉秀才，不知書；察孝廉，父别居。”
從民謠的辛辣諷刺中，可見選任制已敗壞到何種程度。而選任制如此敗壞，正是官場朋黨之風熾盛的必然結果。
為了對付愈演愈烈的結黨營私之風，處于窮途末路的靈帝設立了“三互法”，将官吏回避範圍進一步擴大。
沒有更多能說明“三互法”具體内容的資料。顧名思義，“三互法”當牽涉到互相有某種關系的三個方面，進而較過去“不得對相監臨”的回避制“禁忌轉密”。
“三互法”的設立，使選任官吏的禁忌越來越多，肯定會在一定程度上堵塞地方各級官吏轉相請托、結黨謀私的途徑。
但是“三互法”在給官吏們請托謀私造成困難和不便的同時，也帶來了不可低估的負面效應。
由于禁忌太多，給正常選任官吏造成困難。熹平(172一178年)中，就因為“三互法”的禁忌，緻使長期選不出充任幽、冀二州刺史的合适人選。
幽、冀二州刺史長期缺選，僅是“三互法”帶給官吏選任制負面效應的一個例子，其他州郡的太守、刺史因“三互法”複雜而繁密的回避禁忌肯定也會出現不同程度的空缺狀況。這種空缺狀況，無疑會給靈帝的統治造成新的混亂。
6、如何選官？
東漢中後期逐漸産生的官吏選任、考核、監察等制度的種種弊端，發展到靈帝時期全都到了積重難返的地步。靈帝為了改變官場上登峰造極的朋黨之風，設立了“三互法”。
“三互法”雖在一定程度上，堵塞了選任制上的朋黨請托謀私之路，但是它卻無法從根本上抵擋日益熾盛的朋黨之風，同時還給靈帝的統治造成了新的混亂。雖然如此，靈帝卻不能放棄“三互法”。
在“三互法”這一制度下，如果某一州的士大夫出任他州地方長官的越多，分布越廣，或者他們與他州士大夫通婚多而廣，那麼選取此州的地方長官就越困難。而出任他州多而廣，與他州士大夫通婚多而廣，則無疑是此州士大夫社會政治勢力強大的表現。
社會政治勢力強大，各種關系盤根錯節，恰恰是王朝防範的主要對象。是以靈帝也就不可能因官位長期空缺而放棄“三互法”。
熹平(172一177年)年間，議郎蔡邕建議廢棄“三互法”，沒有引起任何反應，其道理正在于此。
“三互法”不能放棄，但實施它又将不斷制造新的統治秩序混亂，這無疑表明，王朝的官吏選任制已陷入兩難的境地。
如果不采取新的措施，王朝的官吏選任将在兩難中愈陷愈深而最終完全無法運轉。
在官吏選任制本來已難以正常運轉的情況下，又出現了加劇這一危機的新問題。
從建甯(168一171年)初年到熹平元年(172年)，王朝大興黨獄，對“黨人”連續進行了幾次沉重的打擊，無數出身儒學的官僚士大夫被禁锢，成百上千的太學生被逮捕，官僚隊伍及官僚後備軍遭到很大的削弱。
這種狀況，客觀上也要求靈帝采取措施，為官僚隊伍輸送符合其統治需要的人才。
熹平五年(176年)，由永昌太守曹鸾上書引發的擴大“黨锢”，将“黨人”的門生故吏及其五族之類的親屬都免官禁锢。
對“黨人”勢力的這一次打擊，緻使官僚隊伍被削弱的沖突驟然尖銳起來，這就迫使靈帝不得不馬上采取補救措施。是年十二月，也就是擴大“黨锢”的半年之後，靈帝就将一百多個60歲以上的太學生匆匆忙忙地塞進了官僚機構，委以郎中、太子舍人、郡國文學吏等官職；翌年四月，又将因守宣陵而有“孝子”之名的市井商人幾十人任命為郎中、太子舍人。
“宣陵孝子”本乃市井小人，他們的文化素養差，理政才能也極為有限。60歲以上的太學生，一般而言，已不具備青壯年者所有的充沛、旺盛的理政精力，而且才能太過平庸。
是以，在幾個月内，将一群“宣陵孝子”、一批老齡太學生推入官僚機構，固然可以解官僚隊伍因“黨铟”而銳減的燃眉之急，但是因“宣陵孝子”和老齡太學生個人條件的局限，他們根本無法勝任各自的職務，也就不可能滿足靈帝對各種統治人才的需要。
靈帝的上述特别措施作用非常有限，雖然隻是應急之舉，但是它們都是經過靈帝深思熟慮而出台的，是以我們可以從中窺見這一時期，靈帝為使官吏選任制正常運轉和防範官場朋黨的指導思想。
靈帝起用的“宣陵孝子”和老齡太學生有一共同特點，即社會地位低，缺乏盤根錯節的關系網。東漢時期，盡管禁止商賈入仕、重稅、重役的“市籍制”已經消亡，商賈的社會地位總體上有所提高，但是具體到商賈階層的個别人，社會地位仍有高低之分。
志願充當皇陵守墓人，是有身份有地位的豪商巨賈不屑一顧的。隻有一般的市井小商賈，社會地位既低賤，又沒有其他辦法改變自己的地位，才将“守皇陵”作為改變自己地位的契機。
而太學生到60歲仍沒有機會入仕，一方面固然與自己才幹平庸有關，另一方面更與他們在官場中缺乏關系有關。因為在當時的政風下，隻要有關系，平庸無能之輩不僅可以順利入仕，而且可以平步青雲。讓這些社會地位低，又沒有盤根錯節關系網的人步入仕途，對防範官場朋黨毫無疑問是至為有利的。
在防範朋黨的指導思想下，靈帝為了盡可能選拔出适合自己統治需要的各種人才，終于在光和(178一183年)初有了更為重大的舉措。
7、創立鴻都門學
熹平(172一177年)中，靈帝别出心裁地先後宣召了幾十個擅長辭賦、書畫的人，讓他們聚集在鴻都門内。有時候，這群人與靈帝在一起，或者讨論吟賦作辭，或者繪聲繪色地向靈帝述說民間奇聞傳說。
這群人深得靈帝寵信，其中許多人先後被靈帝委以重要官職。
靈帝的這些舉動，在兩漢史上是沒有先例的，是以很快招來了非議。
熹平六年(177年)七月，滿腹經綸的大名士蔡邕上書指出：
按漢代制度，孝廉、賢良、文學才是選拔官吏的正常途徑，書畫辭賦純屬低級才華，就像博弈一樣，不能匡國理政，是以不能作為教化取士的根本，必須以經學取土，通經釋義才是大事。
蔡邕的這些看法，實際上代表了所有“缙紳處士”的願望。蔡邕的這次上書，涉及了數件軍國大事的建議。對其他建議，靈帝都不同程度有所采納，唯獨對“寵信擅長書畫者”一事，靈帝不僅沒接受蔡邕的建議，反而加快了按自己意願行事的步伐。
數月後，他就作出了更為轟轟烈烈的舉動。
光和元年(178年)二月，在鴻都門内，靈帝創立了專習辭賦、書畫、尺牍的新型學校——鴻都門學。
靈帝诏令州郡、三公舉用辟召鴻都門學生員。諸生學習較好者，便可以任刺史、郡守、尚書、侍中等重要官職。
靈帝這一驚世駭俗的舉措一出台，士家大族出身的官僚及正統派文人立即群起而攻之，不惜大張撻伐。
弘農望族、光祿大夫楊賜譴責說：
“鴻都門下，招會群小，造作賦說，以蟲篆小技見寵于時。”
“家世大姓”出身的尚書令陽球上書說：鴻都諸生“皆出于微蔑、鬥筲小人”，請求靈帝“罷鴻都之選，以消天下之謗”。蔡邕再次上書靈帝，請求将鴻都門學“忍而絕之”。
綜合衆多的反對意見，無非蔑視鴻都門學諸生的出身，鄙視辭賦書畫，認為是“才之小者”，抨擊它不以經學取士是“違明王之典”。
上述反對意見，在當時是具有代表性的。
東漢一代，随士家大族勢力的發展及其對選任制的左右，到靈帝時已形成這樣的觀念：隻有出身世家大族、經明行修的人入仕為官，才是天經地義的。
而鴻都門學諸生均出身卑微，來自社會下層。同時，自漢武帝以儒經取士以來，統治階級重視經學、輕視文學，文學僅僅是經學的附庸而已。靈帝創辦鴻都門學，使出身卑微的“門學生”僅憑辭賦書畫等雕蟲小技，就可以在官場上平步青雲。
由此不僅侵犯了名門士族壟斷教育文化和人仕的特權，而且還嚴重違背了西漢武帝以來重視經學的傳統。這當然會不可避免地遭到來自各方的反對和撻伐。
靈帝作為一國之主，本來應當盡心竭力地保持統治集團内部的平衡。可是他卻以自己的叛經離道來制造沖突，破壞平衡。
8、漢靈帝為何創立鴻都門學？
靈帝對《太平清領書》的态度能更明确的反映他的叛逆心态。我們甚至可以從那種“态度”中窺測靈帝的叛逆心路曆程。
早在順帝時，就有人向朝廷獻上了《太平清領書》。此書内容龐雜，包括陰陽五行、世俗人事、神巫雜說、除病修仙等。當時朝廷即以其“妖妄不經”而宣布為禁書。
桓帝之時，隐士襄楷再向朝廷獻上此書，可是其“禁書”的命運依然沒得到改變。惟有靈帝，對《太平清領書》情有獨鐘。靈帝是否希望能在禁書的異端學說中謀求挽救自己統治的因素，《太平清領書》有強調人的能動性的思想，認為在社會的治亂與人事的興衰方面，人們可以通過主觀努力改變自己的命運。
或許這種對人的主觀能動性的強調，正暗合了靈帝不滿現狀、不甘心自己的統治趨向滅亡的心境。
朝廷對中央各部門及州郡失控，選任制運轉失靈，這些都是愈演愈烈的“朋黨之風”帶來的直接惡果，是以靈帝不得不起用社會地位低、沒有朋黨關系的人當官；撇開失控的三公、尚書，不辭勞苦地親自把持官吏選任。
創立鴻都門學，則是防範朋黨的最為重要的舉措。
東漢時期，許多經學大師既是學術權威，又是大官僚，他們既世代家傳經學，也世代為官，逐漸發展成為經學世家與官僚世家結合的世家大族。
這些世家大族與其門生故吏結成盤根錯節的關系，正是東漢中後期“朋黨之風”日益熾盛的沃壤。
在靈帝之前，太學一直是兩漢王朝的最高學府，太學生學有所成并通過考試之後，一般而言其佼佼者僅僅可以當郎官。而鴻都門學諸生的出路卻比太學生優渥得多，他們學成之後，很多人“出為刺史、太守，人為尚書、侍中”。從學校一畢業，就直接被委以重任，位居中央及地方的要害部門，這在兩漢史上是僅見的。
這說明，靈帝對鴻都門學諸生寄予了改變統治弊端的厚望。
決定鴻都門學誕生的，雖然是靈帝挽救統治危機的需要，以及靈帝已經形成的反傳統心理，但是靈帝的個人愛好和宦官的作用，則對鴻都門學的誕生起了促進作用。
（正文完）
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