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尚书最初是主管文书的小官，战国时就已经有了。直到西汉初年，尚书的主要任务仍然是传递文书，还没有什么政治权力。
汉武帝以后，尚书的职掌逐渐发生了变化。到西汉后期，尚书已开始充当某些国事的参谋与顾问，还开始拥有了按皇帝旨意劾奏与选任官吏的权力。
1、东汉尚书的权力
到了东汉，尚书的权力则更进一步膨胀起来。光武帝为了最大限度地将权力集中到自己手中，便刻意削弱三公的权力，“躬好吏事”。
然而，这一高度集中的权力的行使，又必须通过具体机构，于是在他左右的尚书机构很自然就增加了任务，扩大了权力。东汉中后期的嗣位之君，大多为幼冲孩童，无法处理政事，必须以母后代理。
摄政的母后平日居于后宫，很少见到外朝公卿大臣。居于深宫，统治经验又很少的皇帝或皇太后便通过扩大尚书机构的权力来行使皇权，处理政务，尚书的权力便进一步膨胀。
东汉时期，尚书膨胀的权力中，最为主要的是议政权和对百官的监督权。
光武帝从防范百官出发，以近臣督察百官，将尚书已有的劾奏权加以发展，特诏御史中丞、司隶校尉、尚书令于朝会时专席独坐，号称“三独坐”。
御史中丞与司隶校尉职掌察举不法官吏，尚书令却与此二官一起在朝会上“专席独坐”，这表明，尚书原有的劾奏权至此已制度化。
东汉开国以来，逐渐形成了尚书集议与谏争制度。光武帝独揽大权之后，作为辅政之臣的三公难以发挥作用，同时他身边也少谋议之臣，有了疑难问题，便与近臣尚书商议。于是，尚书在办理具体事务的过程中，开始参与军国大事的谋议。以后随统治的需要便逐步形成尚书集议与谏争制度。
议政权与监督百官执行权，本是三公之类的宰相的基本权力。
东汉时期，尚书在其权力扩大的过程中，也逐渐拥有了这些权力，所以东汉的尚书在很大程度上与三公共同行使了宰相权，三公府与尚书台成为中央王朝最重要的两个机构。
东汉尚书权力的发展，在很大程度上是为了弥补三公之不足，以保证统治效率和质量。可是由于权力不断膨胀的尚书缺乏任何形式的监督，所以在政风日趋腐败的东汉后期，尚书不仅难以发挥应有的积极作用，甚至在一定程度上产生负面效应。
2、宦官专权与尚书
由于君权往往通过尚书行使，外戚、宦官也就通过控制尚书来为他们弄权擅政服务。
尚书的官位、资历、声望都比较低，外戚、宦官控制尚书，就比控制地位、资历、声望高得多的外朝公卿容易、方便。
桓帝时，郡太守刘瓆、成瑨违赦令诛杀不法小黄门赵律等，激怒了权宦，尚书便秉承权宦的旨意奏瓆、瑨“罪当弃市”。
当时，三公联名上书阻拦治瓆、瑨罪，尚书又针锋相对地“劾奏之”。太尉杨秉劾奏贪赃枉法的中常侍侯览等，尚书则以外朝不得干预内朝为由，责难杨秉。可见在一定条件下，宦官只要控制了尚书，专权就十分顺手。
总之，受外戚、宦官专权及其他腐败因素的制约，到灵帝时期，尚书保证统治效率和质量的作用更为锐减。
熹平年间(172一177年)，吏治已全面腐败，身为监察大员的十三州刺史，其绝大部分成了各种腐败权贵培植的势力，完全丧失了督察州郡的职能，而中央负责监督刺史与州郡的三公府对这种腐败却保持无可奈何或同流合污的沉默，专有督责三公之职的尚书也同样缄默不语。
这种严峻的现实已使灵帝的统治危如累卵。为了使自己的统治能继续下去，灵帝不得不尽力设法改变腐朽透顶的现实。
3、侍中对尚书的制衡
灵帝欲通过制约、监督尚书来保证尚书有效地行使职权，于是便改革官制，设置了侍中寺。
西汉时期，进入宫中，侍奉皇帝的官吏称侍中。在汉武帝以前，侍中基本上不参与政事，主要是在生活上侍奉皇帝。汉武帝为了大展鸿图，挑选了一批有才干、足智多谋的士人充任侍中，实际上是以侍中之类的近臣作为重大决策的参谋、顾问。
从此，近臣侍中便开始在政治上发挥重要作用。到东汉，侍中的主要职掌从制度上固定为：按制度、礼仪处理日常侍从皇帝时出现的有关问题；充当皇帝政治及学术上的顾问。为了能履行上述职掌，必须挑选学识渊博、品德高洁的儒生充任侍中。
东汉中后期，侍中地位出现下降趋势。尚书权力的发展，以及宦官权势的膨胀，分别从不同角度侵夺了侍中的权力。由于侍中的权力下降、作用削弱，所以侍中人选的标准也随之降低了。顺帝时，将作大臣李固曾感叹侍中年少寡学，“无一宿儒大人可顾问”。
灵帝选择侍中作为制约、监督尚书的力量，当与侍中近臣的身份及其本身应有的学识与修养有关。侍中作为侍奉左右的近臣，可及时按皇帝的旨意监督尚书。
如果按固有制度，选任学识渊博者为侍中，一般而言，他们因文化修养高而道德约束力也强，在朝政一派黑暗、腐朽的情况下，以侍中督察尚书应该是最恰当的选择。
熹平(172一177年)、光和(178一183年)之际，灵帝用心良苦地选任两类人充任侍中。一类为学识渊博、廉洁奉公的官僚。
如涿郡涿县人卢植，生性刚毅有大节，精通儒学，对朝廷忠心耿耿。熹平四年(175年)，卢植与蔡邕等人在东观校定儒经，补续《汉纪》。不久，灵帝就以校经、编史非“急务”为由，将卢植调出东观，充任侍中。
既然校经、编史不是“急务”，那么调任的侍中之职，就应当是“急务”。差不多是调卢植的同时，还将在东观校定六经的张训、著书立说的杨彪调离原职，也出任侍中。
杨彪、张训与卢植一样，不仅学识渊博，而且廉洁正派。另一类充任侍中的人，则是灵帝宠信的擅长文赋的乐松、贾护之类。这一时刻，灵帝刻意而急迫地选择侍中，当意味着灵帝有新的需要。
4、侍中寺的意义
在熹平六年(177年)，灵帝设立了侍中寺。自此，侍中的主要职责除固有的在皇帝左右充当顾问外，还增添了“省尚书事”，即由侍中审察尚书奏事。灵帝希望通过待中审察尚书奏事，避免或减少诏令、措施出错，以保证统治质量。
在汉代以前，九卿官府称为寺，直到西晋依然有“九寺”之名。以前，侍中在制度上、名义上属九卿官署之一的少府寺。
灵帝设立侍中寺，当意味着从此让侍中脱离少府，成为与九卿官署平行的机构，以便更好地履行审察尚书奏事的职责。在侍中寺设立以前，侍中一直没有固定的编制，侍中寺设立以后，侍中编制在历史上第一次固定。
这就有利于侍中的职掌由以前的生活上侍奉、学术上充当顾问、政治上泛泛地参与谋议与谏争发展到固定而具体的“省尚书事”。
尚书官员的失职乃至腐败，是当时腐朽政风下的必然现象，同时与宦官对尚书的控制直接有关。灵帝既无力从根本上改变腐朽透顶的政风，又必须依赖、宠幸宦官，所以用侍中“省尚书事”的新制度实行起来定会阻力重重，收效甚微。
光和五年(182年)，诏令三公府根据舆论举奏残害百姓的刺史、郡守等官吏。
太尉许馘、司徒张济秉承宦官的旨意，收受贿赂，不仅不动那些真正的枉法者，反而弄虚作假，将边远小郡清廉而有政绩的26位官吏诬奏为贪残者。对三公府如此严重的枉法违令事件，尚书官员并没有秉公劾举。
尚书的失职，恰恰表明侍中没有起到应有的监督作用。对官吏的选任，本应由三公的“选举”与尚书的“督察”相配合。光和(179一183年)、中平(184一189年)之际，灵帝曾撇开三公与尚书，不辞劳苦地自己直接选任官吏。
灵帝宁肯自己劳苦，也要将制度赋予三公、尚书的选任权收揽过来，更进一步表明灵帝对严重腐败的三公、尚书，已经很不放心。
从这里，完全可以想见，侍中寺“省尚书事”这一新制度实际作用究意有多大。尽管如此，侍中寺的设立，终究将后代职掌“议政”、“平尚书奏事”的门下省的轮廓给勾画出来了。特别是“省尚书奏事”这一极重要职掌的规定，更为门下省的建立、存在、发展指明了方向。
5、灵帝的“三互法”
西汉时期，由于全国交通不便，各地经济联系很少，所以地方政权的独立性较强，在政治、经济、司法等方面的权力都比较大。
在这种形势下，西汉中央王朝便采取种种措施，加强对地方的控制，而地方官吏回避原籍就是控制措施之一。
至少在汉武帝以后，凡由中央任命的郡守等地方官吏及州刺史，实际上一般都不得在原籍任职，以防他们营私舞弊。
东汉中叶以后，政事日衰，朋党之风盛行于官场之中，为了防止结党谋私，朝廷便将回避的范围逐渐扩大了，“乃制婚姻之家及两州人士不得对相监临”，将地方长官回避的范围从原籍州郡扩大到与其有直接关系的第二州或郡。
扩大的回避制包括两种情况：
一种是，如果甲家与乙家通婚，而两家又分别居于不同的州或郡，那么甲家的男子就要回避乙家所在的州郡，不得任乙家所在州郡的刺史或太守；反过来，乙家也照样回避。
另一种是，在全国十三州的任何两州中，如果甲州人已经出任乙州的刺史或郡守，在其任职期间，乙州人要对甲州回避，即甲州刺史、郡太守不得再由乙州人出任；反过来，甲州之人同样回避乙州。
灵帝时期，官场之中的朋党之风更日益炽盛，公卿、刺史、郡守普遍不关心朝廷政务，只是热衷于结党营私，求势逐利。
当时流传的一首民谣说：
“举秀才，不知书；察孝廉，父别居。”
从民谣的辛辣讽刺中，可见选任制已败坏到何种程度。而选任制如此败坏，正是官场朋党之风炽盛的必然结果。
为了对付愈演愈烈的结党营私之风，处于穷途末路的灵帝设立了“三互法”，将官吏回避范围进一步扩大。
没有更多能说明“三互法”具体内容的资料。顾名思义，“三互法”当牵涉到互相有某种关系的三个方面，从而较过去“不得对相监临”的回避制“禁忌转密”。
“三互法”的设立，使选任官吏的禁忌越来越多，肯定会在一定程度上堵塞地方各级官吏转相请托、结党谋私的途径。
但是“三互法”在给官吏们请托谋私造成困难和不便的同时，也带来了不可低估的负面效应。
由于禁忌太多，给正常选任官吏造成困难。熹平(172一178年)中，就因为“三互法”的禁忌，致使长期选不出充任幽、冀二州刺史的合适人选。
幽、冀二州刺史长期缺选，仅是“三互法”带给官吏选任制负面效应的一个例子，其他州郡的太守、刺史因“三互法”复杂而繁密的回避禁忌肯定也会出现不同程度的空缺状况。这种空缺状况，无疑会给灵帝的统治造成新的混乱。
6、如何选官？
东汉中后期逐渐产生的官吏选任、考核、监察等制度的种种弊端，发展到灵帝时期全都到了积重难返的地步。灵帝为了改变官场上登峰造极的朋党之风，设立了“三互法”。
“三互法”虽在一定程度上，堵塞了选任制上的朋党请托谋私之路，但是它却无法从根本上抵挡日益炽盛的朋党之风，同时还给灵帝的统治造成了新的混乱。虽然如此，灵帝却不能放弃“三互法”。
在“三互法”这一制度下，如果某一州的士大夫出任他州地方长官的越多，分布越广，或者他们与他州士大夫通婚多而广，那么选取此州的地方长官就越困难。而出任他州多而广，与他州士大夫通婚多而广，则无疑是此州士大夫社会政治势力强大的表现。
社会政治势力强大，各种关系盘根错节，恰恰是王朝防范的主要对象。所以灵帝也就不可能因官位长期空缺而放弃“三互法”。
熹平(172一177年)年间，议郎蔡邕建议废弃“三互法”，没有引起任何反应，其道理正在于此。
“三互法”不能放弃，但实施它又将不断制造新的统治秩序混乱，这无疑表明，王朝的官吏选任制已陷入两难的境地。
如果不采取新的措施，王朝的官吏选任将在两难中愈陷愈深而最终完全无法运转。
在官吏选任制本来已难以正常运转的情况下，又出现了加剧这一危机的新问题。
从建宁(168一171年)初年到熹平元年(172年)，王朝大兴党狱，对“党人”连续进行了几次沉重的打击，无数出身儒学的官僚士大夫被禁锢，成百上千的太学生被逮捕，官僚队伍及官僚后备军遭到很大的削弱。
这种状况，客观上也要求灵帝采取措施，为官僚队伍输送符合其统治需要的人才。
熹平五年(176年)，由永昌太守曹鸾上书引发的扩大“党锢”，将“党人”的门生故吏及其五族之类的亲属都免官禁锢。
对“党人”势力的这一次打击，致使官僚队伍被削弱的矛盾骤然尖锐起来，这就迫使灵帝不得不马上采取补救措施。是年十二月，也就是扩大“党锢”的半年之后，灵帝就将一百多个60岁以上的太学生匆匆忙忙地塞进了官僚机构，委以郎中、太子舍人、郡国文学吏等官职；翌年四月，又将因守宣陵而有“孝子”之名的市井商人几十人任命为郎中、太子舍人。
“宣陵孝子”本乃市井小人，他们的文化素养差，理政才能也极为有限。60岁以上的太学生，一般而言，已不具备青壮年者所有的充沛、旺盛的理政精力，而且才能太过平庸。
所以，在几个月内，将一群“宣陵孝子”、一批老龄太学生推入官僚机构，固然可以解官僚队伍因“党铟”而锐减的燃眉之急，但是因“宣陵孝子”和老龄太学生个人条件的局限，他们根本无法胜任各自的职务，也就不可能满足灵帝对各种统治人才的需要。
灵帝的上述特别措施作用非常有限，虽然只是应急之举，但是它们都是经过灵帝深思熟虑而出台的，因此我们可以从中窥见这一时期，灵帝为使官吏选任制正常运转和防范官场朋党的指导思想。
灵帝起用的“宣陵孝子”和老龄太学生有一共同特点，即社会地位低，缺乏盘根错节的关系网。东汉时期，尽管禁止商贾入仕、重税、重役的“市籍制”已经消亡，商贾的社会地位总体上有所提高，但是具体到商贾阶层的个别人，社会地位仍有高低之分。
志愿充当皇陵守墓人，是有身份有地位的豪商巨贾不屑一顾的。只有一般的市井小商贾，社会地位既低贱，又没有其他办法改变自己的地位，才将“守皇陵”作为改变自己地位的契机。
而太学生到60岁仍没有机会入仕，一方面固然与自己才干平庸有关，另一方面更与他们在官场中缺乏关系有关。因为在当时的政风下，只要有关系，平庸无能之辈不仅可以顺利入仕，而且可以平步青云。让这些社会地位低，又没有盘根错节关系网的人步入仕途，对防范官场朋党毫无疑问是至为有利的。
在防范朋党的指导思想下，灵帝为了尽可能选拔出适合自己统治需要的各种人才，终于在光和(178一183年)初有了更为重大的举措。
7、创立鸿都门学
熹平(172一177年)中，灵帝别出心裁地先后宣召了几十个擅长辞赋、书画的人，让他们聚集在鸿都门内。有时候，这群人与灵帝在一起，或者讨论吟赋作辞，或者绘声绘色地向灵帝述说民间奇闻传说。
这群人深得灵帝宠信，其中许多人先后被灵帝委以重要官职。
灵帝的这些举动，在两汉史上是没有先例的，所以很快招来了非议。
熹平六年(177年)七月，满腹经纶的大名士蔡邕上书指出：
按汉代制度，孝廉、贤良、文学才是选拔官吏的正常途径，书画辞赋纯属低级才华，就像博弈一样，不能匡国理政，因此不能作为教化取士的根本，必须以经学取土，通经释义才是大事。
蔡邕的这些看法，实际上代表了所有“缙绅处士”的愿望。蔡邕的这次上书，涉及了数件军国大事的建议。对其他建议，灵帝都不同程度有所采纳，唯独对“宠信擅长书画者”一事，灵帝不仅没接受蔡邕的建议，反而加快了按自己意愿行事的步伐。
数月后，他就作出了更为轰轰烈烈的举动。
光和元年(178年)二月，在鸿都门内，灵帝创立了专习辞赋、书画、尺牍的新型学校——鸿都门学。
灵帝诏令州郡、三公举用辟召鸿都门学生员。诸生学习较好者，便可以任刺史、郡守、尚书、侍中等重要官职。
灵帝这一惊世骇俗的举措一出台，士家大族出身的官僚及正统派文人立即群起而攻之，不惜大张挞伐。
弘农望族、光禄大夫杨赐谴责说：
“鸿都门下，招会群小，造作赋说，以虫篆小技见宠于时。”
“家世大姓”出身的尚书令阳球上书说：鸿都诸生“皆出于微蔑、斗筲小人”，请求灵帝“罢鸿都之选，以消天下之谤”。蔡邕再次上书灵帝，请求将鸿都门学“忍而绝之”。
综合众多的反对意见，无非蔑视鸿都门学诸生的出身，鄙视辞赋书画，认为是“才之小者”，抨击它不以经学取士是“违明王之典”。
上述反对意见，在当时是具有代表性的。
东汉一代，随士家大族势力的发展及其对选任制的左右，到灵帝时已形成这样的观念：只有出身世家大族、经明行修的人入仕为官，才是天经地义的。
而鸿都门学诸生均出身卑微，来自社会下层。同时，自汉武帝以儒经取士以来，统治阶级重视经学、轻视文学，文学仅仅是经学的附庸而已。灵帝创办鸿都门学，使出身卑微的“门学生”仅凭辞赋书画等雕虫小技，就可以在官场上平步青云。
由此不仅侵犯了名门士族垄断教育文化和人仕的特权，而且还严重违背了西汉武帝以来重视经学的传统。这当然会不可避免地遭到来自各方的反对和挞伐。
灵帝作为一国之主，本来应当尽心竭力地保持统治集团内部的平衡。可是他却以自己的叛经离道来制造矛盾，破坏平衡。
8、汉灵帝为何创立鸿都门学？
灵帝对《太平清领书》的态度能更明确的反映他的叛逆心态。我们甚至可以从那种“态度”中窥测灵帝的叛逆心路历程。
早在顺帝时，就有人向朝廷献上了《太平清领书》。此书内容庞杂，包括阴阳五行、世俗人事、神巫杂说、除病修仙等。当时朝廷即以其“妖妄不经”而宣布为禁书。
桓帝之时，隐士襄楷再向朝廷献上此书，可是其“禁书”的命运依然没得到改变。惟有灵帝，对《太平清领书》情有独钟。灵帝是否希望能在禁书的异端学说中谋求挽救自己统治的因素，《太平清领书》有强调人的能动性的思想，认为在社会的治乱与人事的兴衰方面，人们可以通过主观努力改变自己的命运。
或许这种对人的主观能动性的强调，正暗合了灵帝不满现状、不甘心自己的统治趋向灭亡的心境。
朝廷对中央各部门及州郡失控，选任制运转失灵，这些都是愈演愈烈的“朋党之风”带来的直接恶果，所以灵帝不得不起用社会地位低、没有朋党关系的人当官；撇开失控的三公、尚书，不辞劳苦地亲自把持官吏选任。
创立鸿都门学，则是防范朋党的最为重要的举措。
东汉时期，许多经学大师既是学术权威，又是大官僚，他们既世代家传经学，也世代为官，逐渐发展成为经学世家与官僚世家结合的世家大族。
这些世家大族与其门生故吏结成盘根错节的关系，正是东汉中后期“朋党之风”日益炽盛的沃壤。
在灵帝之前，太学一直是两汉王朝的最高学府，太学生学有所成并通过考试之后，一般而言其佼佼者仅仅可以当郎官。而鸿都门学诸生的出路却比太学生优渥得多，他们学成之后，很多人“出为刺史、太守，人为尚书、侍中”。从学校一毕业，就直接被委以重任，位居中央及地方的要害部门，这在两汉史上是仅见的。
这说明，灵帝对鸿都门学诸生寄予了改变统治弊端的厚望。
决定鸿都门学诞生的，虽然是灵帝挽救统治危机的需要，以及灵帝已经形成的反传统心理，但是灵帝的个人爱好和宦官的作用，则对鸿都门学的诞生起了促进作用。
（正文完）
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