國家林草局對關于加快推進國有林區森林資源資産有償使用建議複文

國家林業和草原局對“關于加快推進國有林區森林資源資産有償使用的建議”複文

“關于加快推進國有林區森林資源資産有償使用的建議”複文

（2020年第7669号）

　　一、關于“國有森林資源有償使用有利于激發林區發展潛能，有利于推動國有林區在深化改革中綠色高品質發展”問題

　　我局贊同您關于國有森林資源有償使用有利于激發林區發展潛能，有利于推動國有林區在深化改革中綠色高品質發展的觀點。長期以來，國有林區森林資源承擔為國家提供木材産品和提供生态保障的雙重任務，森林資源的經營利用實行嚴格管控，資源的資産價值沒有得到展現，市場資源配置的決定作用難以發揮，經營利用方式單一，這确實在一定程度上制約了林區經濟社會發展和産業轉型。按照國務院關于國有自然資源有償使用制度改革的頂層設計精神，在確定森林資源所有權不變的前提下,實行國有森林資源的有償使用，可以激發國有林區活力，有利于更好地保護發展森林資源，促進林區職工增收。

　　二、關于《國有森林資源有償使用制度改革方案》制定進展問題

　　2017年12月底，我局在廣泛調研、多方論證的基礎上，形成了《國有森林資源資産有償使用制度改革實施方案》（以下簡稱《方案》），并于2018年3月完成了與财政部、發展改革委、原國土資源部等部門的會簽發文工作，拟報請國務院發文。因2018年黨和國家機構改革職責調整，全民所有自然資源有償使用職責由新組建的自然資源部承擔。經與自然資源部溝通，2019年5月，自然資源部明确仍由我局牽頭出台該《方案》。2019年8月，我局與自然資源部就強化國有森林資源資産所有權人管理職責問題，共同赴内蒙古國有林區調研，随後按照中央最新出台的有關自然資源資産産權制度改革相關檔案，對《方案》作了進一步修改完善。2019年12月28日，全國人大常委會審議通過的《森林法》修正案第16條規定“國家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法确定給林業經營者使用。林業經營者依法取得的國有林地和林地上的森林、林木的使用權，經準許可以轉讓、出租、作價出資等，具體辦法由國務院制定。”據此，我局又根據《森林法》有關規定對《方案》作了進一步完善。目前，我局已再次将《方案》征求相關部門意見，拟就回報修改意見溝通一緻後，盡快采取部門聯合發文的形式下發。

　　三、關于《國有森林資源有償使用制度改革方案》主要内容

　　《國有森林資源資産有償使用制度改革方案》在内容設定上分為三個部分，共十六條。第一部分提出改革的總體要求，包括指導思想、基本原則和主要目标。第二部分提出改革的具體内容，界定了國有森林資源資産有償使用的概念，明确允許開展有償使用的事項、範圍和方式，強化所有權人管理職責，健全評估制度，加強有償使用收入管理，規範林業職工内部使用國有森林資源資産行為，強化有償使用監管。第三部分提出加強統籌協調群組織實施，包括加強與相關改革的協調、做好統籌規劃、加快明晰國有森林資源産權、部署改革試點、推進相關制度建設、妥善處理曆史遺留問題、強化組織實施。主要内容有以下幾個方面：

　　（一）國有森林資源資産有償使用的主體和範圍

　　國有森林資源資産與國家出讓的未設定使用權的土地、礦産等其他自然資源資産不同，拟納入有償使用的國有森林資源資産已經依法确定了使用權人。國家通過劃撥國有森林資源，設立國有林業局、國有林場等，授權其依法占有、使用、收益、處分國有森林資源資産。82号文中已明确“對國有森林經營機關的國有林地使用權，原則上按照劃撥用地方式管理”。是以，國有森林資源資産有償使用的主體應當包括三方：即作為所有權人的國家（或代表、代理其履行所有者職責主體）、作為使用權人的國有林業經營機關、以及拟通過有償使用方式獲得森林資源開發利用權利的機關和個人（有償使用者）。除國有林業經營機關外，國有農場、鐵路、水利、監獄等機關及地方林業主管部門也依法經營管理部分國有森林資源資産。鑒于國有森林資源資産有償使用尚處于制度初建階段，為便于管理，有償使用的範圍，目前僅限定為納入國有林區和國有林場改革範圍内的産權清晰的國有林業經營機關管轄的森林資源資産，具體包括兼具社會、經濟和環境效益的森林、林木、林地，以及依托森林、林木、林地形成的自然景觀等。

　　（二）國有森林資源資産有償使用的事項、範圍和方式

　　關于使用事項，國有森林資源有償使用僅限于利用森林資源和森林景觀資源開展森林旅遊、森林康養、森林體驗和森林科普教育。關于使用方式，為防止造成國有林地資源流失，《方案》按照82号文規定可以通過租賃、特許經營等方式開展有償使用。關于使用範圍，堅持保護優先、合理利用的原則，不得在國家公園等自然保護地的核心區開展有償使用。在一級國家級公益林區域僅允許利用森林、河湖濕地等景觀開展觀光、生态體驗為主的森林旅遊，修築步道、觀景台，不得改變林地用途，不得構築大型永久性設施。在一級國家級公益林以外的區域開展有償使用，可建設森林、濕地科普設施、露營區及其他森林體驗、康養等所需配套永久性設施，但要嚴格按照國家準許的相關規劃控制建設規模，實行節約和集約用地。關于使用期限，租賃期限按照《合同法》的規定，一般最長不超過20年，期限屆滿，可以續簽合同；特許經營因無具體法律規定可遵循，期限一般最長不超過10年。

　　（三）國有森林資源資産有償使用的配套用地政策

　　中央6号檔案按要求積極推進國有林區産業轉型，選擇條件成熟的地區開展經濟轉型試點，支援試點地區發展接續替代産業。鼓勵在國有林區、國有林場發展森林旅遊等綠色低碳産業，增加就業崗位，提高林區職工群衆收入。在國有林場（區）開展國有森林資源資産有償使用，特别是發展森林旅遊和康養等，難以回避相關項目的配套用地問題。國有林區和國有林場經營範圍内土地多數由國家劃撥取得，存在大量的存量建設用地，可以作為發展森林旅遊和森林康養的配套設施用地，進行與項目相适應的改擴建或重建。特别是林區林場改革中撤并的偏遠林場所，多位于風景優美，景觀資源豐富區域，是以，适度利用這些曆史形成的存量建設用地，通過改建、擴建成森林生态服務公共設施，可以滿足人民群衆到林區遊憩的需要，提升人民獲得感和幸福感。借鑒美國、加拿大的聯邦國有林區内土地特許經營政策和建成設施出租發展森林旅遊的經驗，建議以本方案出台為契機，放寬國有林業經營機關存量建設用地出租政策，對國有林場（區）存量劃撥建設用地，經依法準許，允許其自用發展森林生态服務公共設施，為公衆提供林區遊憩服務等公共設施，或者租賃給市場有償使用者作為發展森林旅遊、森林康養的必要配套基礎設施用地。這樣，既解決林區經濟轉型轉産困難，也為廣大人民群衆在林區觀光旅遊提供必要的服務設施。

　　（四）強化國有森林資源資産所有權人管理職責

　　82号檔案提出要明确權責、分級行使，合理劃分中央和地方政府對全民所有自然資源資産的處置權限。為落實國家作為國有森林資源資産所有權人的權益，必須嚴格規範有償使用審批制度。在分級代理國家行使所有權方面，《方案》将國有森林資源資産有償使用的審批權設定為兩級：東北、内蒙古重點國有林區國有森林資源資産有償使用須經國務院林業主管部門審批，其他國有森林資源資産有償使用須經省級林業主管部門審批。這兩項審批屬國有森林資源資産産權變動審批，是依據《國務院關于取消非行政許可審批事項的決定》，經國務院審改辦同意保留的其他權力審批事項目錄所列審批事項，經我局公告2015年第11号釋出。2019年，中共中央組織部、中央編辦印發的《關于健全重點國有林區森林資源管理體制有關事項的通知》再次明确，由我局負責重點國有林區森林資源資産産權變動審批職責。

　　（五）國有森林資源資産有償使用收益問題

　　如何在確定國家所有權人收益權的前提下，增加國有林場（區）的收入；如何處理好國有森林資源資産有償使用中國家、國有林業經營機關、有償使用者三方的利益關系，建立國有林業經營機關參與有償使用的激勵機制，是國有森林資源資産有償使用收益制度需要解決的關鍵問題。《方案》規定，“财政部會同自然資源部、國家林業和草原局等有關部門加快研究制定國有森林資源資産有償使用收入管理辦法”。

　　四、關于持續推進指導改革試點，為全面推行有償使用總結經驗問題

　　我局将繼續指導内蒙古大興安嶺林區阿爾山林業局探索國有森林資源資産有償使用制度。《方案》釋出後，我局将在重點國有林區，選4到8個國有林業局開展國有森林資源資産有償使用試點，探索森林及其景觀資産評估方法，審批制度和收益管理，為全面建立國有森林資源資産有償使用制度總結實踐經驗。

來源：國家林業和草原局政府網