What is most satisfying for planners is not the planning per se, but seeing the plans turn into reality.
相比規劃本身，讓規劃者更加欣慰滿足的是看到規劃落實。約翰·庫克（John Cook），博爾頓-曼克公司（Bolton & Menk）首席交通規劃師，馬修斯鎮多模式交通系統規劃師
也許沒有人比城市規劃從業者更清楚，規劃從制定到實施的距離有多遠——規劃制定隻是開始，從規劃到實施則是一條漫長而曲折的道路，涉及多個因素的交織影響和不确定障礙，需要各方不斷努力，磨合調整，才有可能實作折中的目标。然而正是這種距離和挑戰，才使規劃工作更加有意義和充滿成就感。筆者将以美國北卡羅來納州馬修斯小鎮市中心規劃項目的實施為例，探讨如何克服規劃實施中公衆參與的挑戰，進而實作居民願景，以期為大陸“人民城市”理念指導下的城市規劃落地提供國際經驗。
1 馬修斯小鎮簡介
馬修斯（Matthews）小鎮位于美國北卡羅來納州梅克倫堡縣東南部，人口約3萬，鎮域面積17平方英裡（約44平方公裡），西側、北側毗鄰北卡州的最大城市夏洛特（Charlotte），屬于夏洛特市的郊區（圖1）。曆史上，該鎮是夏洛特市和門羅市（Monroe）之間的驿站，鎮中心保留了許多20世紀初的建築，其中10座建築于1996年被列入《美國國家曆史名勝古迹名錄》。
圖1 馬修斯鎮管轄區範圍
圖源：Draft Envision Matthews Comprehensive Plan
馬修斯在城市規劃和環境優化方面展現了卓越的積極性和主動性，重視公民訴求的規劃實作，擁有成熟且完善的公共參與體系環節設定。例如該鎮的官方網站提供公衆全過程參與規劃的紀實材料，作為一項完整的公衆參與案例，提供詳細的參照藍本。與此同時，作為一個普通的郊區小鎮，在區域重視度和資金均有限的條件下，該鎮通過地方債券推動了項目落地實施，緩解了基礎設施資金籌措困難等問題，其中的運作經驗十分值得借鑒學習。筆者将從該鎮規劃實施中反映出的規劃運作模式特點以及公共參與面臨的挑戰和作出的努力兩方面，淺談個人的學習感悟。
2 規劃運作模式特點
2.1 公衆需求引領規劃目标制定
馬修斯以居民的需求為導向，明确需要制定規劃的領域和規劃實施的優先級。2018年，馬修斯鎮召開了一次“我們的城市，我們的願景”的特别公衆會議，以收集公衆對馬修斯的發展願景（圖2）。會議聽取了來自北卡州、夏洛特地區和馬修斯小鎮當地所有合作夥伴和利益相關者（包括北卡州交通部、社群學校、醫院、交通機構、開發商和公民）的回報和想法，最終于2019年形成了指導社群發展的12項願景聲明，作為該鎮的重點關注領域，為後續各項規劃的編制提供行動指南和目标綱領（圖3）。
圖2 “我們的城市，我們的願景”特别公衆會議現場
圖源：https://www.matthewsnc.gov/pview.aspx?id=20918&catid=564
圖3 馬修斯鎮的12項社群願景
2020年，馬修斯鎮政府從業人員将以上12項願景進一步梳理，彙編入《馬修斯鎮2023—2038年戰略規劃》（Town of Matthews 2023-2028 Strategic Plan，下稱《戰略規劃》），并于2022年審議通過了該規劃。由此，《戰略規劃》中的每一條願景都有對應的目标、舉措和績效名額，以確定當地政府在工作中保持透明度，堅持問責制，并進行有針對性的努力。該鎮于2023年啟動編制的《願景馬修斯綜合規劃草案》（Draft Envision Matthews Comprehensive Plan），就以《戰略規劃》中的12項願景為規劃出發點，并廣泛收集公衆意見，以確定在制定規劃時能代表不同群體的聲音。
為了更好地傾聽公衆意見，項目組專門設立了單獨的公衆調查網站，作為規劃公示與意見互動的平台。不同于大部分隻公示公衆參與工作結果的規劃，馬修斯在網站中公開了“鮮活”甚至充滿“百家争鳴”的參與讨論全過程，如實記錄了862名參與者的近4000條回報評論和點贊，直覺展示了針對同一規劃問題不同利益者的視角和決策辯論，以及在意見博弈中最終達成的多數共識（圖4）。目前公衆參與仍在繼續，此過程将直至規劃的頒布（圖5）。
圖4 馬修斯鎮公衆參與網站截圖
圖源：https://www.publicinput.com/t6852#tab-35903
圖5 《願景馬修斯綜合規劃草案》公衆參與時間線
圖源：馬修斯鎮規劃工作者納丁·貝内特（Nadine Bennet）于2024年3月1日在北卡羅來納州教堂山分校城市和區域規劃系所作的報告
2.2 地方債券推動基礎設施規劃實施
在共同願景的指導下，《戰略規劃》的利益相關方共同讨論确定了項目實施的優先順序。例如馬修斯鎮的居民表達了對改善連通性和步行性，增加市中心的停車位，提供更多公園空間和公園設施以及在全鎮增加綠道和小徑的強烈願望，由此，作為第一願景的“多模式交通系統”（multi-modal transportation system）被列為項目推行的最高優先級。
為了實作以上目标，地方政府委員會商讨後認為，一般責任債券（general obligation bonds）融資是推進項目的最佳方式，可最大化地降低納稅人成本。一般責任債券也被稱為滿信用債券（full faith and credit bonds）或市政債券（municipal bond），是由發行方的稅收能力作為擔保的一種地方政府債券。此類債券需要取得所有納稅人的同意，并在債券募集書上聲明發行方有權征收稅賦；其利率往往低于其他類型的債務，預計實際債務償還條件對納稅人最終每月成本的影響較小。
2022年，經馬修斯鎮公民投票，57%的公民同意馬修斯鎮政府通過發行一般責任債券的形式融資。最終，通過此方式籌集了3400萬美元，用于滿足項目建設的資金需求，并授權其中的2100萬美元用于發行交通債券資助交通設施改善，預期項目包括停車現狀改善、街景和交通提升、道路拓寬、建立主幹道、人行道連通等（圖6）。該筆資金的使用将受到嚴格的監管和資訊公開。馬修斯鎮的債券主要通過鎮政府每年收繳的房地産稅（property tax）來償付，成本由目前和未來的業主分擔，償付期約20年。計算一下，如果3500萬美元的債券全部發行，預計房地産稅率的增幅約為每100美元估值增加3.7美分。
圖6 馬修斯鎮交通債券資助項目圖源：https://www.matthewsnc.gov/pview.aspx?id=21028
3 挑戰與努力：理性規劃決策與多元利益的博弈
馬修斯小鎮的規劃推行過程中并非一帆風順。由于公衆參與比較深入，過程中出現了許多棘手而又有趣的協商案例，值得我們從中反思經驗和教訓。
3.1 設立試驗區消除公衆疑惑
在該鎮中心區東西向主幹道貿易街（Trade street）的完整街道改造中，考慮到交通安全性和步行，規劃團隊建議将沿線斜向停車調整為平行停車，以拓寬人行道，并增加中央分隔帶（圖7,圖8）。征求意見過程中，街道沿線商家極力反對平行停車的建議，堅持保留原有斜向停車，以獲得更多停車位。盡管拓寬人行道的建議是從考慮公共利益出發的，但由于多數群眾并非直接受影響者，是以除了沿線商家，大部分公衆對街道改造意見表現為沉默或棄權。為了征得群眾的支援和了解，馬修斯鎮設定了試驗區，即在現有的路邊停車區設定臨時戶外餐飲空間。在新冠疫情時代，戶外餐飲空間更加靈活且更受公衆歡迎，由此，沿線商家也逐漸改變了看法，由抗拒到欣然接受，還自覺督促步行道拓寬改造計劃的實作。
圖7 貿易街改造前後效果圖對比（上為現狀，下為規劃）
圖源：馬修斯鎮規劃工作者約翰·庫克（John Cook）于2024年3月1日在北卡羅來納州教堂山分校城市和區域規劃系所作的報告
圖8 貿易街改造前後道路橫斷面對比（上為現狀，下為規劃）
圖源：同圖7
3.2 實踐調查中探尋問題本質
在公衆線上參與互動過程中，停車位的增設引起了廣泛讨論——多數群眾都抱怨找不到停車位，需要在中心區大量增補停車設施；同時有另外一些群眾反映自己家附近的公共停車區經常閑置，在中心地段設定大量停車位是對公共空間的浪費。為了解決停車問題，了解真實的停車需求及可用情況，馬修斯規劃團隊分别在工作日和周末進行了全天停車計數監測。實際調查情況發現，即使在最繁忙的周六早上，農貿集市的停車位也是充足的，隻是人們不知道去哪裡找。由此，規劃團隊發現要緩解馬修斯鎮停車難的問題，并不能一味地增加停車位，優化停車位布局和共享計劃，幫助人們了解停車位的分布情況才是更加有效的解決方式（圖9,圖10）。在此之後，馬修斯鎮提出開展監測計劃，即規定至少每半年進行一次全鎮停車情況全面監測，以不斷優化停車環境。
圖9 馬修斯公共停車區公示草案
圖源：同圖7
圖10 馬修斯鎮共享停車計劃
圖源：同圖7
3.3 重視城市規劃的宣傳教育
城市規劃需要綜合考慮多方面的問題。例如交通和停車問題的改善，不是僅靠多修路、增加停車位就能解決的，加強公衆引導，做好公衆的規劃宣傳教育，提供更多的公共資訊，也是解決城市問題、推動城市目标達成的重要一環。
以馬修斯鎮南北向交通幹道約翰街（John Street）的優化為例（圖11）。該街道連通夏洛特和該鎮的中心，承載了大量車流，交通擁堵時常發生。針對該街道的優化，群眾不解，規劃師為何不直接拓寬道路來解決交通問題？但其實，規劃師在方案中思考的是如何保護市中心的曆史文化區域——如果拓寬道路，就需要拆掉曆史建築，破壞鎮中心的肌理；然而，如果不向群眾解釋，規劃決策就無法得到公衆的贊同，規劃就無法實施。為了使公衆更好地了解，規劃團隊邀請了專家咨詢團來解釋曆史街區的分布以及全國範圍内的案例，以幫助公衆更好地了解本鎮約翰街在曆史保護中的重要性；同時，通過增設訓示牌、道路智語等介紹社群曆史，引起公民們對文化遺産保護的關注和共鳴。
圖11 馬修斯鎮約翰街規劃公衆參與投票
圖源：同圖7
除了上述成功經驗，其實馬修斯小鎮在規劃的公共參與過程中遇到了許多未被解決的問題。一是民主帶來的決策效率低下問題。規劃工作者談到，在2024年2月底的規劃草案公開聽證會上，他們經曆了近20分鐘的“會議室轟炸”（Zoom-bombing），公衆發表的看法基本都是洩憤言論，極大地影響了後續會議的氛圍和決策積極性，迫使他們不得不在當月再組織一次公開會議繼續讨論規劃文本。二是覆寫度問題。非洲裔美國人是小鎮占比第二大的居民，但較難接觸到，這意味着他們的意見很難被規劃者聽到。盡管規劃團隊主動聯系了非洲裔社群居民，但他們仍不願意積極加入公衆參與。規劃設計如何覆寫到這些“沉默的大多數人”的利益？這也是一個需要思考且解決的問題。
4 反思與感悟
一是需求導向制定的規劃更具可實施性。馬修斯小鎮給我們提供了“人民城市人民建，人民城市為人民”的良好示範，由公民的意願引領規劃、投資建設的方向，并推動項目實施和資金支援。全過程的公衆參與盡管使得規劃編制過程耗時耗力，但增加了後續規劃實施過程中的民意基礎，規劃實施阻力更小，社會接納度和滿意度預期更高。
二是在公衆聲音中把控住規劃的科學理性。在公衆參與過程中，當規劃決策與群眾意見相左時，在尊重群眾意見的同時，要通過介入專家咨詢團、調研評估、設立試驗區等方法，盡可能地做出更加科學和理性的規劃決策，并讓公衆了解到規劃決策背後的原因和未來成效，這有利于助推公衆和規劃者在實施目标上達成一緻。此外，公衆參與中最積極的群體往往是從“個人利益”出發的，但這并不代表最廣泛的社會利益，更不是問題的最優解。如何在公衆參與中保障沉默的、沒有維權的大多數公衆的利益，避免積極的公衆參與損失長遠的公衆利益，有效發揮規劃的正義性和公平性，值得我們規劃師深思。
三是規劃的公衆科普教育對于規劃效益的發揮非常重要。規劃原則和規劃成果對于大多數的普通群眾來講有較高的專業壁壘，規劃内容如果沒有被公衆認知，即使再優秀的規劃方案，也無法發揮最大化價值和效益，甚至出現設施的使用不均和閑置。是以，需要盡可能地通過多管道和通俗易懂的方式向公共提供資訊，幫助他們更好地了解規劃内容，尤其是與居民息息相關的基礎設施、防災設施、停車位布局等，以發揮規劃設計的最大功效。UPI
注：本文有感于馬修斯鎮規劃工作者納丁·貝内特（Nadine Bennet）和約翰·庫克（John Cook）于2024年3月1日在北卡羅來納州教堂山分校城市和區域規劃系所作的報告From Planning to Implementation: Linking Land Use and Transportation in a Fast-Growing Suburb《從規劃到實施：在快速發展的郊區将土地利用與交通聯系起來》。本文其他主要參考文獻及網址如下：
- 《馬修斯鎮2023—2028年戰略規劃》（Town of Matthews 2023-2028 Strategic Plan），詳見 https://www.matthewsnc.gov/pview.aspx?id=20918；
- 《馬修斯願景調查》（Envision Matthews Survey）公衆調查回報，詳見 https://publicinput.com/t6852；
- 《願景馬修斯綜合規劃草案》（Draft Envision Matthews Comprehensive Plan）公示草案第一版及公衆回報，詳見 https://publicinput.com/t6852；
- 馬修斯鎮2022年債券公投（Town of Matthews 2022 Bond Referendum），詳見 https://www.matthewsnc.gov/pview.aspx?id=21027。
作者：解子昂，同濟大學建築與城市規劃學院，博士研究所學生；北卡羅來納大學教堂山分校城市和區域規劃系，聯合培養博士生。[email protected]
編輯、排版 | 顧春雪
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