What is most satisfying for planners is not the planning per se, but seeing the plans turn into reality.
相比规划本身，让规划者更加欣慰满足的是看到规划落实。约翰·库克（John Cook），博尔顿-曼克公司（Bolton & Menk）首席交通规划师，马修斯镇多模式交通系统规划师
也许没有人比城市规划从业者更清楚，规划从制定到实施的距离有多远——规划制定只是开始，从规划到实施则是一条漫长而曲折的道路，涉及多个因素的交织影响和不确定障碍，需要各方不断努力，磨合调整，才有可能实现折中的目标。然而正是这种距离和挑战，才使规划工作更加有意义和充满成就感。笔者将以美国北卡罗来纳州马修斯小镇市中心规划项目的实施为例，探讨如何克服规划实施中公众参与的挑战，从而实现居民愿景，以期为大陆“人民城市”理念指导下的城市规划落地提供国际经验。
1 马修斯小镇简介
马修斯（Matthews）小镇位于美国北卡罗来纳州梅克伦堡县东南部，人口约3万，镇域面积17平方英里（约44平方公里），西侧、北侧毗邻北卡州的最大城市夏洛特（Charlotte），属于夏洛特市的郊区（图1）。历史上，该镇是夏洛特市和门罗市（Monroe）之间的驿站，镇中心保留了许多20世纪初的建筑，其中10座建筑于1996年被列入《美国国家历史名胜古迹名录》。
图1 马修斯镇管辖区范围
图源：Draft Envision Matthews Comprehensive Plan
马修斯在城市规划和环境优化方面展现了卓越的积极性和主动性，重视公民诉求的规划实现，拥有成熟且完善的公共参与体系环节设置。例如该镇的官方网站提供公众全过程参与规划的纪实材料，作为一项完整的公众参与案例，提供详细的参照蓝本。与此同时，作为一个普通的郊区小镇，在区域重视度和资金均有限的条件下，该镇通过地方债券推动了项目落地实施，缓解了基础设施资金筹措困难等问题，其中的运作经验十分值得借鉴学习。笔者将从该镇规划实施中反映出的规划运作模式特点以及公共参与面临的挑战和作出的努力两方面，浅谈个人的学习感悟。
2 规划运作模式特点
2.1 公众需求引领规划目标制定
马修斯以居民的需求为导向，明确需要制定规划的领域和规划实施的优先级。2018年，马修斯镇召开了一次“我们的城市，我们的愿景”的特别公众会议，以收集公众对马修斯的发展愿景（图2）。会议听取了来自北卡州、夏洛特地区和马修斯小镇当地所有合作伙伴和利益相关者（包括北卡州交通部、社区学校、医院、交通机构、开发商和公民）的反馈和想法，最终于2019年形成了指导社区发展的12项愿景声明，作为该镇的重点关注领域，为后续各项规划的编制提供行动指南和目标纲领（图3）。
图2 “我们的城市，我们的愿景”特别公众会议现场
图源：https://www.matthewsnc.gov/pview.aspx?id=20918&catid=564
图3 马修斯镇的12项社区愿景
2020年，马修斯镇政府工作人员将以上12项愿景进一步梳理，汇编入《马修斯镇2023—2038年战略规划》（Town of Matthews 2023-2028 Strategic Plan，下称《战略规划》），并于2022年审议通过了该规划。由此，《战略规划》中的每一条愿景都有对应的目标、举措和绩效指标，以确保当地政府在工作中保持透明度，坚持问责制，并进行有针对性的努力。该镇于2023年启动编制的《愿景马修斯综合规划草案》（Draft Envision Matthews Comprehensive Plan），就以《战略规划》中的12项愿景为规划出发点，并广泛收集公众意见，以确保在制定规划时能代表不同群体的声音。
为了更好地倾听公众意见，项目组专门设立了单独的公众调查网站，作为规划公示与意见交互的平台。不同于大部分只公示公众参与工作结果的规划，马修斯在网站中公开了“鲜活”甚至充满“百家争鸣”的参与讨论全过程，如实记录了862名参与者的近4000条反馈评论和点赞，直观展示了针对同一规划问题不同利益者的视角和决策辩论，以及在意见博弈中最终达成的多数共识（图4）。目前公众参与仍在继续，此过程将直至规划的颁布（图5）。
图4 马修斯镇公众参与网站截图
图源：https://www.publicinput.com/t6852#tab-35903
图5 《愿景马修斯综合规划草案》公众参与时间线
图源：马修斯镇规划工作者纳丁·贝内特（Nadine Bennet）于2024年3月1日在北卡罗来纳州教堂山分校城市和区域规划系所作的报告
2.2 地方债券推动基础设施规划实施
在共同愿景的指导下，《战略规划》的利益相关方共同讨论确定了项目实施的优先顺序。例如马修斯镇的居民表达了对改善连通性和步行性，增加市中心的停车位，提供更多公园空间和公园设施以及在全镇增加绿道和小径的强烈愿望，由此，作为第一愿景的“多模式交通系统”（multi-modal transportation system）被列为项目推行的最高优先级。
为了实现以上目标，地方政府委员会商讨后认为，一般责任债券（general obligation bonds）融资是推进项目的最佳方式，可最大化地降低纳税人成本。一般责任债券也被称为满信用债券（full faith and credit bonds）或市政债券（municipal bond），是由发行方的税收能力作为担保的一种地方政府债券。此类债券需要取得所有纳税人的同意，并在债券募集书上声明发行方有权征收税赋；其利率往往低于其他类型的债务，预计实际债务偿还条件对纳税人最终每月成本的影响较小。
2022年，经马修斯镇公民投票，57%的公民同意马修斯镇政府通过发行一般责任债券的形式融资。最终，通过此方式筹集了3400万美元，用于满足项目建设的资金需求，并授权其中的2100万美元用于发行交通债券资助交通设施改善，预期项目包括停车现状改善、街景和交通提升、道路拓宽、新建主干道、人行道连通等（图6）。该笔资金的使用将受到严格的监管和信息公开。马修斯镇的债券主要通过镇政府每年收缴的房地产税（property tax）来偿付，成本由当前和未来的业主分担，偿付期约20年。计算一下，如果3500万美元的债券全部发行，预计房地产税率的增幅约为每100美元估值增加3.7美分。
图6 马修斯镇交通债券资助项目图源：https://www.matthewsnc.gov/pview.aspx?id=21028
3 挑战与努力：理性规划决策与多元利益的博弈
马修斯小镇的规划推行过程中并非一帆风顺。由于公众参与比较深入，过程中出现了许多棘手而又有趣的协商案例，值得我们从中反思经验和教训。
3.1 设立试验区消除公众疑惑
在该镇中心区东西向主干道贸易街（Trade street）的完整街道改造中，考虑到交通安全性和步行，规划团队建议将沿线斜向停车调整为平行停车，以拓宽人行道，并增加中央分隔带（图7,图8）。征求意见过程中，街道沿线商家极力反对平行停车的建议，坚持保留原有斜向停车，以获得更多停车位。尽管拓宽人行道的建议是从考虑公共利益出发的，但由于多数民众并非直接受影响者，因此除了沿线商家，大部分公众对街道改造意见表现为沉默或弃权。为了征得民众的支持和理解，马修斯镇设置了试验区，即在现有的路边停车区设置临时户外餐饮空间。在新冠疫情时代，户外餐饮空间更加灵活且更受公众欢迎，由此，沿线商家也逐渐改变了看法，由抗拒到欣然接受，还自觉督促步行道拓宽改造计划的实现。
图7 贸易街改造前后效果图对比（上为现状，下为规划）
图源：马修斯镇规划工作者约翰·库克（John Cook）于2024年3月1日在北卡罗来纳州教堂山分校城市和区域规划系所作的报告
图8 贸易街改造前后道路横断面对比（上为现状，下为规划）
图源：同图7
3.2 实践调查中探寻问题本质
在公众线上参与互动过程中，停车位的增设引起了广泛讨论——多数民众都抱怨找不到停车位，需要在中心区大量增补停车设施；同时有另外一些民众反映自己家附近的公共停车区经常闲置，在中心地段设置大量停车位是对公共空间的浪费。为了解决停车问题，了解真实的停车需求及可用情况，马修斯规划团队分别在工作日和周末进行了全天停车计数监测。实际调查情况发现，即使在最繁忙的周六早上，农贸集市的停车位也是充足的，只是人们不知道去哪里找。由此，规划团队发现要缓解马修斯镇停车难的问题，并不能一味地增加停车位，优化停车位布局和共享计划，帮助人们了解停车位的分布情况才是更加有效的解决方式（图9,图10）。在此之后，马修斯镇提出开展监测计划，即规定至少每半年进行一次全镇停车情况全面监测，以不断优化停车环境。
图9 马修斯公共停车区公示草案
图源：同图7
图10 马修斯镇共享停车计划
图源：同图7
3.3 重视城市规划的宣传教育
城市规划需要综合考虑多方面的问题。例如交通和停车问题的改善，不是仅靠多修路、增加停车位就能解决的，加强公众引导，做好公众的规划宣传教育，提供更多的公共信息，也是解决城市问题、推动城市目标达成的重要一环。
以马修斯镇南北向交通干道约翰街（John Street）的优化为例（图11）。该街道连通夏洛特和该镇的中心，承载了大量车流，交通拥堵时常发生。针对该街道的优化，民众不解，规划师为何不直接拓宽道路来解决交通问题？但其实，规划师在方案中思考的是如何保护市中心的历史文化区域——如果拓宽道路，就需要拆掉历史建筑，破坏镇中心的肌理；然而，如果不向民众解释，规划决策就无法得到公众的赞同，规划就无法实施。为了使公众更好地理解，规划团队邀请了专家咨询团来解释历史街区的分布以及全国范围内的案例，以帮助公众更好地理解本镇约翰街在历史保护中的重要性；同时，通过增设指示牌、道路标语等介绍社区历史，引起公民们对文化遗产保护的关注和共鸣。
图11 马修斯镇约翰街规划公众参与投票
图源：同图7
除了上述成功经验，其实马修斯小镇在规划的公共参与过程中遇到了许多未被解决的问题。一是民主带来的决策效率低下问题。规划工作者谈到，在2024年2月底的规划草案公开听证会上，他们经历了近20分钟的“会议室轰炸”（Zoom-bombing），公众发表的看法基本都是泄愤言论，极大地影响了后续会议的氛围和决策积极性，迫使他们不得不在当月再组织一次公开会议继续讨论规划文本。二是覆盖度问题。非洲裔美国人是小镇占比第二大的居民，但较难接触到，这意味着他们的意见很难被规划者听到。尽管规划团队主动联系了非洲裔社区居民，但他们仍不愿意积极加入公众参与。规划设计如何覆盖到这些“沉默的大多数人”的利益？这也是一个需要思考且解决的问题。
4 反思与感悟
一是需求导向制定的规划更具可实施性。马修斯小镇给我们提供了“人民城市人民建，人民城市为人民”的良好示范，由公民的意愿引领规划、投资建设的方向，并推动项目实施和资金支持。全过程的公众参与尽管使得规划编制过程耗时耗力，但增加了后续规划实施过程中的民意基础，规划实施阻力更小，社会接纳度和满意度预期更高。
二是在公众声音中把控住规划的科学理性。在公众参与过程中，当规划决策与民众意见相左时，在尊重民众意见的同时，要通过介入专家咨询团、调研评估、设立试验区等方法，尽可能地做出更加科学和理性的规划决策，并让公众了解到规划决策背后的原因和未来成效，这有利于助推公众和规划者在实施目标上达成一致。此外，公众参与中最积极的群体往往是从“个人利益”出发的，但这并不代表最广泛的社会利益，更不是问题的最优解。如何在公众参与中保障沉默的、没有维权的大多数公众的利益，避免积极的公众参与损失长远的公众利益，有效发挥规划的正义性和公平性，值得我们规划师深思。
三是规划的公众科普教育对于规划效益的发挥非常重要。规划原则和规划成果对于大多数的普通民众来讲有较高的专业壁垒，规划内容如果没有被公众认知，即使再优秀的规划方案，也无法发挥最大化价值和效益，甚至出现设施的使用不均和闲置。因此，需要尽可能地通过多渠道和通俗易懂的方式向公共提供信息，帮助他们更好地理解规划内容，尤其是与居民息息相关的基础设施、防灾设施、停车位布局等，以发挥规划设计的最大功效。UPI
注：本文有感于马修斯镇规划工作者纳丁·贝内特（Nadine Bennet）和约翰·库克（John Cook）于2024年3月1日在北卡罗来纳州教堂山分校城市和区域规划系所作的报告From Planning to Implementation: Linking Land Use and Transportation in a Fast-Growing Suburb《从规划到实施：在快速发展的郊区将土地利用与交通联系起来》。本文其他主要参考文献及网址如下：
- 《马修斯镇2023—2028年战略规划》（Town of Matthews 2023-2028 Strategic Plan），详见 https://www.matthewsnc.gov/pview.aspx?id=20918；
- 《马修斯愿景调查》（Envision Matthews Survey）公众调查反馈，详见 https://publicinput.com/t6852；
- 《愿景马修斯综合规划草案》（Draft Envision Matthews Comprehensive Plan）公示草案第一版及公众反馈，详见 https://publicinput.com/t6852；
- 马修斯镇2022年债券公投（Town of Matthews 2022 Bond Referendum），详见 https://www.matthewsnc.gov/pview.aspx?id=21027。
作者：解子昂，同济大学建筑与城市规划学院，博士研究生；北卡罗来纳大学教堂山分校城市和区域规划系，联合培养博士生。[email protected]
编辑、排版 | 顾春雪
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