地方政府視角下的地方債務風險“化債政策”

文章來源：清華大學金融科技研究院

編者按：防風險是金融工作的永恒主題。近年來，大陸地方政府債務壓力上升，債務結構呈“三多三少”特點：即中央債務少、地方債務多，一般債務少、專項債務多，顯性債務少、隐性債務多。這些結構特點會對财政政策、政府債務管理及投融資機制等帶來不良影響，因而調整适度債務結構成為重要議題。為防範化解地方政府債務風險，中央财政積極支援地方做好隐性債務風險化解工作，督促地方統籌各類資金、資産、資源和各類支援性政策措施，緊盯市縣加大工作力度，妥善化解存量隐性債務，優化期限結構、降低利息負擔，逐漸緩釋債務風險。如何更好防範化解地方債務風險？解決“化債”問題的根本路徑是什麼？化債+管債的優化結構如何進一步更新？厘清上述問題，對破解地方債務風險，維護地方金融安全的長效機制有着長遠意義。“IMI财經觀察”特推出此文，以飨讀者。

以中央金融工作會議精神為指導建立地方債務風險 化解長效機制和管理機制維護地方金融安全

摘要：地方債務風險作為影響地方經濟發展與金融安全的重要因素之一，近年來一直受到大陸政府重點關注。總體來看，盡管大陸政府的債務水準在國際上并不算高，中央政府的債務負擔相對較輕，但部分地方隐性債務規模較大，地方債務風險問題仍有待解決。2023年10月底，中央金融工作會議在北京舉行，會議多次提及“防範化解金融風險”并明确提出要建立“防範化解地方債務風險長效機制，建立同高品質發展相适應的政府債務管理機制，優化中央和地方政府債務結構。”以本次中央金融工作會議精神為指導，金融安全研究中心課題組就如何更好防範化解地方債務風險等問題進行了研究。首先，課題組對“化債”問題的視角和相關概念進行界定，由此給出了化解地方債務風險的舉措建議，并最終得出“規範化發展、市場化經營”是解決“化債”問題的根本路徑。

從1997年開始，全國金融工作會議每五年召開一次，為未來一段時間金融監管和改革工作指明方向。2023年10月底，這一中國金融領域最高規格會議從“全國”金融工作會議升格為“中央”金融工作會議。兩字之差，凸顯本次會議的重要意義，充分展現了黨中央對金融工作的集中統一上司。

本次會議，“防範化解金融風險”被多次提及，“風險”一詞在通稿中出現了19次之多。其中，“地方債務風險”依然是本次會議着重聚焦的重點風險領域。會議強調：“全面加強金融監管，有效防範化解金融風險”，明确提出要建立“防範化解地方債務風險長效機制，建立同高品質發展相适應的政府債務管理機制，優化中央和地方政府債務結構。”較之于2017年“全國金融工作會議”對地方政府債務風險的表述：“各級地方黨委和政府要樹立正确政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”。本次會議的表述相對溫和，是對前一段時間一攬子地方政府債務化解思路和操作試點的總結，是未來地方政府債務化解的原則性、指導性要求。事實上，早在 2010 年中央經濟工作會中就提出“加強地方政府性債務管理”。2014 年底，國務院釋出的《關于加強地方政府性債務管理的意見》明确政府和企業責任，規定政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。2015 年初，《預算法》出台進一步明确，除發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

雖然中央一直三令五申，對地方政府債務問題保持關注。但由于經濟發展模式等深層次問題的制約，地方政府債務問題一直沒能得到有效解決，甚至在近年來逐漸成為制約經濟發展、影響金融安全的重要隐患。由于地方政府債務問題較為複雜，既包括一些理論問題，更涵蓋财政、金融等諸多政策和實踐性問題。本文力求以中央金融工作會議精神為指導，對一些基本概念在底層邏輯上進行梳理，對地方政府建立債務風險化解長效機制和債務管理機制，維護地方金融安全提供參考建議。

一

需首先明确“化債”的視角問題

中央與地方關系是國家體制中，縱向權力與資源配置設定的基本關系。在具體的人權、事權、财權等權責利問題上，更是不斷根據新的形勢需要，處于不斷改革優化中。

“化債”問題，屬于中央和地方博弈中的關鍵性問題，必須長期處于“緊平衡狀态”。這種狀态即包括：自上而下，中央向各級政府傳達要求，傳導必要和足夠的壓力；又包括自下而上，各級政府向上級政府表達困難，争取政策、資金、資源的支援和援助。這種狀态的平衡點，就是各方化債主體，各司其職，謀求化債效率的最大化和風險的最小化。

截至2022年底，中央政府的國債餘額25.6萬億元，遠低于地方政府債務餘額35.1萬億元（不包含地方融資平台債務）。是以，本次中央金融工作會議提出“優化中央和地方政府債務結構”。這一提法意味着，未來中央政府可能會采取加強中央政府債務管理，适度提高中央政府債務水準以轉移支付的方式，協助解決那些地方經濟發展薄弱、債務壓力大，已經無債可發、無處騰挪的弱地方主體債務問題。但“優化中央和地方政府債務結構”并非作為地方政府債務化解的長效機制，地方政府不可能期待中央政府執行“一刀切”的政策。即：完全通過中央的低成本債務置換地方高成本債務，将地方債務轉換為中央債務。因為此舉，會打破中央與地方在債務問題上必要的緊平衡狀态，必将帶來财政、金融、經濟等方面的更大問題。

是以，本文是以保持中央與地方在化債問題上這種“緊平衡”狀态為前提，站在地方政府的視角提出相應的債務化解管理機制和長效機制。這種視角就決定了地方政府在具體的化債政策中，不可避免的包含了向同級政府學習經驗，向上級政府謀求全方位支援的重要舉措。事實上，如果站在更宏觀的視角，探讨全盤債務的化解問題，可讨論的因素反而變得極其有限——在發展中增強自身實力，獲得增量資金，降低債務率，維護金融安全才是根本之道。

二

“化債”到底化的是什麼債

（一）與地方政府有關的債務分類

與地方政府有關的債務，至少包括如下四類：

1.地方政府的“法定”債務

即納入财政預算，地方政府以自身為融資主體，發行的地方政府專項債和一般債。目前，35萬億地方政府“法定”債務處于安全可控的範圍。

2.地方政府的“隐性”債務

地方政府的“隐形”債務是通過統計而來，以财政部地方政府全口徑債務監測平台統計的隐債主體和各主體隐債規模為準。由于地方政府“隐性債務”并非法律概念，了解這一概念需從本質出發，即：

（1）隐性債務從法律關系上看，可能是企業等主體的債務，但本質上是地方政府自身需要承擔的債務，償債主體仍然是政府；

（2）從2015年後，新增長的隐性債務屬于違法行為（至少違反《中華人民共和國預算法》）；

（3）對于新增隐性債務的判定：如果一項債務超出了企業的市場化償債範圍，超出部分由地方政府以各種形式承擔兌付義務，則超出部分即被判定為隐性債務；

（4）地方政府可以與企業發生正常的經濟往來，但需要把握兩個基本原則：一是履行必要的政府采購程式；二是定價必須市場化。

3.地方“城投公司”的債務

地方“城投公司”誕生于特殊的曆史時期，對地方經濟發展起到了重要的推動作用，但也積累了大量、難于統計、難于償還的債務。地方城投公司的債務至少包括：

（1）與銀行的信貸融資；

（2）在發展和改革委、交易所、銀行間交易商協會發行的标準化有價證券（标準化債券）；

（3）與持牌貸款類非銀行金融機構發生的非标準化信貸（信托公司、金融租賃公司、小貸公司等）；

（4）有真實貿易場景支撐，合規狀态下與租賃、保理等類金融機構形成的應付債務；

（5）無真實貿易場景支撐，單純以融資為目的，在非合規狀态下與租賃、保理等類金融機構形成的應付債務；

（6）貿易往來中與上下遊企業形成的債務（預收款、應付款、應付票據等）；

（7）在地方金融資産交易平台，發行的有價證券或以“應收款”為底層資産承擔賣出回購義務而形成的債務；

（8）與第三方形成的民間借貸行為。

4.地方“國有企業”的債務

除城投公司外，隸屬于地方國資系統、财政系統的國有企業，也會根據自身業務需要進行舉債，償債來源為自身盈利。雖然，地方國有企業的債務與地方政府關聯度較低，但由于地方政府為實質意義上的股東，如果處置不當，也會對地方融資環境帶來不利影響。

（二）“化債”到底“化”的什麼債

2023年7月召開的中央政治局會議把“地方政府債務”口徑變為“地方債務”。本次中央金融工作會議中，繼續延續了“地方債務”的表述。這表明從廣義來看，地方政府需要對法定債務、隐性債務、城投債務和地方國有企業債務實施統一管理，統一納入到債務化解的範疇。據了解，财政部等部門也在研究制定地方政府隐性債務和法定債務合并監管的舉措。

但狹義上所指的“地方化債”是從2015年開始，共經曆了四輪。

前三輪“化債”主要是對地方政府隐性債務的化解。

通過發行置換債、實行建制縣隐債化解小規模試點、發行特殊再融資債券，用于建制縣隐債化解試點擴容和全域無隐債試點等方式，将地方政府隐性債務顯性化，地方債務總量并沒有變化。通過逐漸消除隐性債務，實作政府償債與企業償債責任的區分與隔離。

而本輪“化債”，主要是對東三省、天津、内蒙、甯夏、甘肅、青海、重慶、廣西、貴州、雲南等12個重點省份到期債務（不僅僅是隐性債務）進行化解。

實際上是允許上述區域發行地方政府特殊再融資債（合計1.5萬億），提高地方的債務水準，以發債資金對城投公司進行一次大規模的流動性支援。

通過上述四輪化債，基本實作了兩個效果：

一是弱主體城投債務的明顯緩解；

二是政府償債責任與企業償債責任的相對明确和區分。

上述成果為地方政府建立債務化解長效機制奠定了基礎。

本文根據所涉及的名額體系，利用驗證性因子分析模型，基于因子載荷計算名額權數。由此測算出的權數可以更好地展現名額與所在次元的關聯性，評價結果更加客觀有效。

（三）地方政府既需要“四債共管”，又需要差別對待

由于資源有限，強調“四債共管”，并非“四債共化”。

一方面，地方政府應建立本級政府的全套債務“一本賬”。2023年10月21日人民銀行潘功勝行長在國務院關于金融工作情況的報告中指出：地方政府要“建立統計監測體系，加大政策落實力度”。地方政府需細化統籌各類債務的各類要素，如本金、發行利率、二級市場交易利率、到期時間、續借難度、違約影響等因素，并用可視化的手段在電腦、移動終端等裝置上展示，供各級管理者查閱和參考，利用科技手段，對全部債務進行統籌管理。

另一方面，對于不同債務，需要差別對待，以實作将有限資源投入到最需要化解的債務中。差別對待需把握如下原則：

1.“法定債務”——頂格擴大規模

地方政府“法定債務”舉債總額和用途受到财政部的嚴格監管。在目前地方政府化解隐性債務和經濟發展的雙重需求下，增量資金成為任何一個地方政府的“剛性需求”。而發行地方政府債，是地方政府成本最低、最合規的資金來源。

是以，地方政府需積極與财政部溝通，頂格擴大地方政府債發行規模，并嚴格執行發債用途（從2021年開始，中華人民共和國審計署特别關注地方專項債的用途）。

2.“隐性債務”——存量：有序化解，增量：堅決遏制。

（1）有序化解存量“隐性債務”

由于“隐性債務”本質上為地方政府的債務，存量債務必須做好債務的償還。但由于地方政府資源有限，償還隐性債務需根據實際情況，差別對待。财政部2018年出台的《地方全口徑債務清查統計填報說明》，對于債務化解，進行了六種方式的描述，包括：财政資金償還、出讓政府股權以及經營性國有資産權益償還、利用項目結轉資金、經營收入償還、合規轉化為企業經營性債務、通過借新還舊、展期等方式償還、采取破産重整或清算方式化解。地方政府需根據實際情況，靈活營運财政部提到的六種化債方式，最大限度為地方帶來化債資金，盡快解決隐性債務的化解問題。

（2）堅決遏制增量“隐性債務”的增長

如前文所述，隐性債務本質上是違法行為。中央已經三令五申，堅決遏制增量“隐性債務”的增長。地方政府需要堅決在增量債務中，劃清政府與企業的權責利邊界，與企業經濟往來堅持履行必要的政府采購程式，堅持市場化原則，杜絕隐性債務的增長。對中央政府而言，需加大審計力度，對隐性債務增量執行零容忍政策，發現即處置。

（3）“隐性債務”化解的後續影響

對地方政府而言：隐債化解可有利于地方政府輕裝上陣，以更加合規的手段融通資金，降低融資成本；對地方城投公司而言：隐債化解可降低城投公司的報表負債率，降低融資成本。公司本身移除财政部隐債名單，可減少金融機構對公司的各種融資限制，進一步拓展合規融資管道。對金融機構而言：短期看，随着隐債化解，地方政府和城投公司債務率和融資成本降低，有利于地方融資環境的改善，提高城投公司的信用水準，有利于強化标準化城投債券的安全邊界；但長期看，随着隐債化解進度在全國範圍的不斷深化，政府信用和企業信用将進一步切割和明确，“城投信仰”将不複存在，金融機構需對标準化城投債的風控體系和投資标準進行優化，避免城投标準化債券違約從金融機構向實體經濟的傳導路徑。

3.“城投債務”——加強分類管理，有保有舍

地方政府需加強對地方城投公司的債務管控，制定城投公司債務管理的問責機制，要求城投公司建立透明、準确的債務賬本，及時向上級政府報告不同債務周期的資金需求。各省要建立本省“631”債務統籌上報機制。即：提前6個月要統籌到期債務；提前3個月要落實好資金來源；提前1個月資金到位。

同時，對于城投不同類型的債務，在資源有限的情況下，實施分類管理：

（1）傾盡資源，力保标準化債券，不做第一個标準化債券違約的區域；

（2）直接面對老百姓的群體性債務，如地方金交所發行的定融産品，力争做好債務償還，避免發生群體性事件；

（3）銀行信貸，力求高舉高打獲得政策支援，努力争取展期和降息支援；

（4）其他合規類債務，根據實際情況政策處理；

（5）不合規類債務，各方主體共同承擔責任。

4.“國有企業債務”——謹慎處理，責任心是關鍵

地方國有企業由于為完全市場化主體，理論上企業債務與政府關系較弱。但由于政府為國有企業股東，國有企業日常業務又與地方政府存在千絲萬縷聯系，地方國有企業債務違約對地方融資造成踩踏影響，甚至影響地方經濟發展的例子并不少見。複盤來看，地方政府為此支付的成本（融資利率提高、融資規模減少）甚至遠遠超過了地方國有企業違約的金額，得不償失。是以，地方政府仍需謹慎對待地方國有企業的債務，加強政府和企業的責任心，避免新官不理舊賬的問題出現。

三

地方政府債務化解的三項必要舉措

（一）窮盡所能，壓實自身債務化解責任

本次中央金融工作會議，明确要求，“壓緊壓實金融風險處置責任”。對地方政府而言，需要窮盡所能，開源節流，壓實自身債務化解責任。較為有效的債務化解措施至少包括：

1.加快融資平台兼并整合，實施分類管理

地方政府應全面梳理融資平台的業務特點、資産特點和盈利狀況，對區域内城投公司實施分類管理。

（1）名單内城投公司逐漸成為政府部門外延機構，實施有限融資，確定短期債務安全。

對于公益屬性較強的城投公司（納入新一輪融資平台名單的企業）可考慮進行強弱整合或成立新城投主體吸收合并原區域内城投公司。将整合後的城投定位為政府部門外延機構，不再安排新市場化業務，充分利用其在過渡期的“合法”融資職能，利用強主體的信用等級和全部主體的發債資格，最大限度的利用資本市場工具，發行債券償還到期債券和置換銀行貸款，實作名單内城投公司标準化債券和銀行貸款的債務安全，有效擴大地方債務的融資管道。

（2）兼具城投屬性和市場化屬性的企業，加快市場化轉型，過渡期用好資本市場融資工具。

此類企業由于仍具備較強的城投屬性，一方面可繼續利用資本市場融資工具，對存量債券和銀行貸款進行借新還舊發債融資。另一方面，可将區域内優勢資源注入企業，推動其進行市場化轉型，并利用各類市場化融資工具，助力業務發展。在市場化轉型過程中，不再讓其承擔地方政府政策性任務。

（3）城投屬性較弱的産業類國有企業

堅持市場化、法治化原則，嚴格政企分開，地方政府僅通過地方國資和财政體系，履行和享有出資人權利和義務。地方政府堅決杜絕為此類企業提供任何形式的信用擔保。企業自主經營，自負盈虧。

2. 盤活存量資産，提高資産利用效率

2022年6月，國務院辦公廳釋出《關于進一步盤活存量資産擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19号），對盤活存量資産提升到新的戰略高度。這就要求地方政府除建立債務“一本賬”外，還需要建立資産“一本賬”，對各類資産的權屬關系、确權瑕疵、營運狀況等要素進行系統梳理，并進行分類盤活：

（1）對于需繼續持有的資産，需提高資産的營運效率，可以考慮引入專業化團隊或市場化合作，提高資産的收益率水準。在此方面，打破現有利益格局是關鍵。

（2）對于需整體出售資産，需充分利用各地方産權交易所平台，依法合規進行資産的挂盤出售，并積極與資産經紀服務機構合作，擴大交易對手方數量，提高交易的成功率。

（3）對于可證券化資産，需要由主要上司帶隊，形成資産梳理小組，尋找與自身最比對的金融機構合作，并努力解決各類資産瑕疵。充分利用金融機構專業能力，利用CMBS、類Reits、公募Reits等資産證券化工具，提高資産的整體證券化水準。

3.建立地方政府債務化解平準基金。

以省級政府牽頭，整合省内财政資金、國有企業盈餘資金，最大限度募集社會資金，建立本區域的債務化解平準基金，承接本區域有兌付壓力的公開發行标準化債券和金交所發行的定向融資計劃，確定地方金融安全和治理穩定。

（二）提高與金融機構溝通級别，全方位謀求與金融機構合作

向城投公司融資在各大金融機構都是相對敏感而重要的問題。在目前環境下，城投類資産仍屬于相對安全的資産，仍具有較高的配置價值。這就要求地方政府、城投公司主要負責人在專業能力和服務态度等方面進行提升。

一方面，加強金融監管政策的學習，特别是為相關監管部門為化解地方債務風險而出台的新政策。如，2023年2月11日釋出的《商業銀行金融資産風險分類管理辦法》對重組資産和風險五級分類進行了新規定。充分利用好金融監管政策，謀求地方債務化解和金融機構利益的平衡。

另一方面，有必要躬身入局，親自帶隊，與各大金融機構，包括：五大國有銀行、兩大政策性銀行、地方城商行、中央和地方AMC等金融機構進行總對總溝通和懇談，充分利用标準化債券、資産證券化、信貸融資等金融工具，實作地方債務的“以低換高、以長換短、以新換舊”，進一步優化地方債務結構。

（三）提高與金融機構溝通級别，全方位謀求與金融機構合作

由于地方政府各類債務龐大，單純依靠自身力量實作債務的徹底化解，需最大限度向中央争取支援。

從2015年開始，中央共開展了四輪地方債的置換工作，包括：

2015-2018年，發行置換債置換非政府債券形式的債務；

2019年，建制縣隐性債務化解試點；

2020-2022年，特殊再融資債置換隐債；

2023年以來，堅決遏制隐性債務增長，妥善化解隐性存量債務。并強調一攬子化債。

需要強調的是，由中央主導的每輪債務化解工作，均不是“普惠制”，需要地方政府積極研究中央政策，緊跟中央精神，并最大限度壓實自身責任，展示地方政府在化債中的決心、信心和具體的化債成果，最大限度争取中央支援。必要時，向重慶學習經驗，向央行申請SPV應急流動性金融工具的支援。

同時，雖然各地方政府債務實際情況均不相同，但學習同級政府的化債經驗（和教訓）必不可少。以遵義路橋的銀行貸款展期為例，至少包括：自上而下政策支援、金融機構配套政策、積極與銀行總行洽談、标準化債券必保、銀行貸款一步到位充分展期、非标準化債務政策處置、選擇洽淡時機利用洽淡平台公布消息等諸多可以借鑒的經驗和做法。地方政府應積極向同級政府學習，善于總結經驗，切勿盲人摸象，以偏概全，盲目進行債務展期或違約，為地方經濟帶來不可承受之重。

四

“化債”的根本路徑——規範化發展、市場化經營

上文提到的債務化解方法均為在資源有限的情況下，債務化解的具體舉措，更多的是時間換空間的權宜之計。

對于徹底解決地方債務問題，唯有堅持市場化、法治化的原則，明确地方政府與企業之間的權責利關系，嚴格執行政企分開，政府與企業各司其職，有序推進地方國有企業改革和成投公司的市場化轉型，在城投公司的戰略、人員、管理、經營等全方位引入市場化考核機制和評價标準，進一步釋放生産力，創造價值，此舉方為“化債”之根本政策。

來源：本文節選自清華大學五道口金融學院金融安全研究中心的研究報告2023年第11期，作者為周道許、陳旭、周京、劉玉書、陳放、饒倩、吳盈盈。