流域性大洪水沖擊蓄滞洪區 後續補償及建設管理問題待解

21世紀經濟報道記者 繳翼飛 北京報道

近年來，全球極端天氣事件頻繁發生，超标準洪水給江河行洪能力帶來嚴峻挑戰，發揮蓄滞洪區在流域防洪中的作用，是有效應對洪澇災害的關鍵措施之一。

據央視新聞報道，8月8日召開的國務院常務會議，聽取目前防汛抗洪救災情況彙報，研究下一步做好防汛搶險救災、群衆生活保障和災後恢複重建工作舉措。

會議要求，各相關部門要進一步加大支援力度，迅速撥付各類救災資金，能預撥的提前預撥，提早進行補償救助。金融機構要加強對受災地區的經營主體特别是小微企業、個體工商戶，以及農業、養殖企業和農戶的信貸支援，開通保險理賠綠色通道，能賠快賠、應賠盡賠，最大限度減少洪澇災害對經濟社會發展和人民生活的影響。

會議提出要着眼長遠，加強北方地區水利等基礎設施規劃建設，提高水旱災害防範應對能力。

最新消息顯示，海河流域的28個國家蓄滞洪區已啟用8個，33座大型水庫最大攔洪超21億立方米，起到攔蓄洪水、削峰錯峰的作用，大大減輕了京津冀地區防洪壓力。

但需要注意的是，不同蓄滞洪區的安全保障建設水準有差異，而且随着經濟社會發展，國家蓄滞洪區普遍存在“耕地面積減少，建築面積增加”的情況，加之非防洪建設項目，導緻分蓄洪水時的損失和人員轉移難度有所增加。

受訪專家表示，目前，海河流域子牙河、永定河、大清河均出現編号洪水，用好蓄滞洪區這張“底牌”，對于迎戰海河流域防汛大考尤為重要。在做好蓄滞洪區區内居民相關補償的同時，有關部門也需要持續加強蓄滞洪區科學合理、精細化的規劃、建設與管理，以保障經濟社會的可持續發展。

海河流域蓄滞洪區運作正處關鍵時期

此前，受7月28日以來強降雨影響，海河流域北三河、永定河、大清河、子牙河、漳衛南運河5大水系有21條河流發生超警以上洪水，其中6條河流超保、8條河流發生有實測資料以來最大洪水。經水利部初步分析，永定河、大清河及子牙河均發生較大及以上洪水，其中大清河和子牙河發生大洪水，依據水利部《全國流域性洪水劃分規定（試行）》，初步判定海河發生流域性大洪水。

在流域性大洪水的面前，用好蓄滞洪區這張“底牌”尤為重要。公開資料顯示，海河流域由國家防總排程的蓄滞洪區有6處，分别為小清河分洪區、東澱、文安窪、賈口窪、團泊窪、恩縣窪，其餘22處由所在省級或市級防汛抗旱指揮機構排程。

截至目前，海河流域已相繼啟用8個蓄滞洪區分洪，分别是大陸澤、甯晉泊、小清河分洪區，蘭溝窪、東澱、獻縣泛洪區，永定河泛區，共渠西蓄滞洪區，滞洪區域涉及河北、天津、北京三地。

“曆史上這些分洪過程可能是天然形成的。”中國水利水電科學研究院副總工程師程曉陶告訴21世紀經濟報道，目前海河流域已經達到防洪規劃的啟用标準，且根據防洪形勢的分析，有啟用的必要。但從啟用蓄滞洪區的數量來說，此次海河流域啟用蓄滞洪區的數量并不算太多。1996年8月，海河南系大洪水啟用了11處蓄滞洪區。2021年7月河南大水，僅衛河水系即啟用了8處蓄滞洪區。

“如果具體看看這次啟用的蓄滞洪區，每個蓄滞洪區都有自己對應的水系。”中國科學院地理科學與資源研究所研究員賈紹鳳告訴21世紀經濟報道，目前獻縣泛區、甯晉泊、大陸澤蓄滞洪區對應子牙河水系。小清河蓄滞洪區位于北京和河北交界位置，服務于小清河防洪，蘭溝窪位于涿州境内南拒馬河和北拒馬河之間，用于拒馬河防洪。東澱蓄滞洪區位于大清河南部河北、天津境内，為大清河分洪。大清河經過天津獨流減河，最後彙集到渤海。

以涿州市為例，7月31日12時啟用的小清河分洪區即在市域範圍内，小清河分洪區位于大清河系北支中上遊，地跨北京市和河北省，是拒馬河、大石河、小清河三河洪水及永定河分洪洪水彙聚緩滞的地區。

河北省水利廳副廳長李娜此前接受央視采訪時介紹，這次涿州降雨量非常大，全市平均降雨量在398毫米，涿州有多條河流彙入。北拒馬河上遊來水最大洪峰達到了4500立方米每秒，同時還有北京房山區來水，琉璃河和小清河這兩條河來水也超過了3000立方米每秒，是以說多股水在涿州彙入，對涿州的防洪帶來了很大的影響，可以用“水漫涿州”來形容。

不過，涿州當地水位目前正在逐漸回落。據水利部資訊中心官網消息，截至8月8日8時，大清河水系白溝河河北涿州東茨村水文站水位已降至24.06米，低于警戒水位（25.5米）1.44米，與8月2日8時的28.94米的水位高位相比已有明顯下降。此外，拒馬河、永定河、滹沱河等海河河流的多個水文站水位均已回落至警戒水位以下。

8月7日，國家防總副總指揮、水利部部長李國英主持專題會時指出，目前海河流域洪水過程尚未結束，蓄滞洪區運作正處于最關鍵時期，防禦任務依然繁重艱巨。需要精準把握大清河水系洪水總量和過程，做好新蓋房分洪道堤防、東澱蓄滞洪區圍堤、獨流減河堤防等重點防禦對象的防守，確定重點地區防洪安全。同時，精準掌握永定河泛區内的洪水滞留分布，提前研判風險點位，預置隊伍、料物、裝置，確定永定河泛區圍堤安全。

“退水更難，地勢低的地方退水會慢一些。” 程曉陶介紹，目前啟用的部分蓄滞洪區地形狹長導緻退洪較慢，預計完全退水至少要1個月以上。

補償及管理方案需适時調整

根據國家防汛抗旱總指揮部辦公室2014年的蓄滞洪區彙編統計資料，98處國家蓄滞洪區中，有93處集中分布在長江流域、淮河流域、海河流域，占國家蓄滞洪區總數的95%，長江流域、淮河流域、海河流域國家蓄滞洪區總面積分别占國家蓄滞洪區總面積的35.2%、17.0%、31.2%，容積分别占54.9%、15.5%、18.4%，總人口分别占國家蓄滞洪區總人口的比例為38.0%、17.0%、31.3%。

中國水利水電科學研究院丁志雄等人撰寫的《國家蓄滞洪區土地利用變化及國内外典型案例分析》指出，國家蓄滞洪區内變化最突出的是耕地和建設用地，其中耕地面積減少較多，2018年的耕地面積與2000年相比減少約4.1%；建設用地面積增加較多，數量與減少的耕地面積相當，2018年的建設用地與2000年面積相比增加了約35.1%。

而從建設用地所在蓄滞洪區面積的百分比看，海河流域變化最大，從2000年建設用地占比10.3%變為2018年的16.0%，全域有5.7%的蓄滞洪區的土地新增為建設用地。

程曉陶指出，經過20世紀50年代和90年代中後期以來的大規模投資建設，大陸的防洪體系和防洪能力得到極大的完善和提高，但随着經濟社會發展，人口不斷增加，蓄滞洪區内土地開發利用程度不斷提高，緻使蓄滞洪區分蓄洪水與保障區内居民生命财産安全、發展經濟之間的沖突也越來越突出。

《河北省水安全保障“十四五”規劃》就曾指出“洪澇災害仍是心腹大患”。截至2021年7月，全省堤防達标率僅49%，縣城及以上城市防洪達标率僅62%，蓄滞洪區安全建設推進緩慢，啟用損失大，部分水庫水閘還存在病險問題，部分河道和山洪溝行洪能力不足，社會财富的不斷積累，城鎮化率的快速提高，對防禦洪澇災害風險能力提出了更高要求。

而此次蓄滞洪區的分蓄洪威力巨大，多個蓄滞洪區更是近二三十年來首次啟用，區内居民的财産損失、當地的基建損壞都不可忽視。蓄滞洪區啟用後，各地應當如何善後？

早在1997年制定《中華人民共和國防洪法》的時候，大陸就已明确了國家如果運用蓄滞洪區的話要給予補償。2000年出台的《蓄滞洪區運用補償暫行辦法》對補償标準也有詳細的說明。

水利部防禦司此前已明确表示，蓄滞洪區内居民“舍小家、保大家”，為流域防汛做出了貢獻，也會依法得到補償，確定盡快恢複生産生活。

近期，河北省多地接連發出公開信，感謝蘭溝窪、永定河、東澱蓄滞洪區群衆作出的犧牲，并表示将及時補償到位。

比如，廊坊市的永清縣、安次區、霸州市均在各自的公開信中表示，将堅決按照國務院令（第286号）《蓄滞洪區運用補償暫行辦法》和《國家蓄滞洪區運用财政補償管理規定》要求，在上級統籌安排下，全面做好受災補償，堅決做到依法快速、公開公正，将鄉親們關心的承包土地上的農作物、專業養殖和經濟林水毀損失；住房水毀損失；無法轉移的家庭農業生産機械、役畜和家庭主要耐用消費品水毀損失等等，依法依規給予補償到位，還有其它特殊情況，按政策給予補償。

事實上，早在2021年7月河北省中南部地區連續發生強降雨時，當地就啟用過永年窪、甯晉泊、大陸澤等3個蓄滞洪區，全省共轉移避險7.88萬人，并且在之後形成了《河北省2021年蓄滞洪區運用補償方案》。

水利部水旱災害防禦司蓄滞洪區建設管理處李琛亮等人在《海河流域2021年蓄滞洪區運用補償工作經驗與思考》中也指出，雖然各級從業人員在核查過程中積累了很多寶貴經驗，但也發現一些問題和不足。比如，部分補償标準執行不統一，少數村（居）民組對省級制訂的補償方案和補償标準等相關政策解讀有所不同，導緻對災損房屋受損面積、農用機械及家用電器等項目的認定範圍和标準存在差異。部分資料支撐材料不充實、部分統計歸檔工作不規範、個别災損登記工作不細緻也影響了後續補償工作的推進。

“尤其是現在極端氣候多發頻發，這幾年南北方都有多雨區，必須警惕後續再度出現較大洪水的可能性，相關機制保障和設施建設必須盡快跟上。”程曉陶表示，《蓄滞洪區運用補償暫行辦法》已經頒布實施20餘年，但其間正是大陸經濟快速發展的階段，當地常住人口、從事的生産活動方式、土地利用方式都發生了較快變化，建議根據實施過程中暴露的問題及新的需求及時修訂，有關部門也需要持續加強蓄滞洪區科學合理、精細化的規劃、建設與管理，以保障經濟社會的可持續發展。

（實習生嶽上媛、馮佳琪、黃婷婷對本文亦有貢獻）

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