徐奇淵
2020年以來，新冠疫情、國際地緣政治沖突加劇、主要發達國家突然從長期低利率政策轉向高利率政策，這些都對全球經濟、金融穩定帶來了巨大沖擊，開發中國家債務的可持續性也面臨更加嚴峻的挑戰，尤其是一些中低收入國家主權債務的脆弱性和風險大幅上升。
截至2023年1月末，70個低收入國家中已經有9個國家陷入債務困境、28個國家處于高風險狀态，占到樣本低收入國家的53%。這對國際債務解決機制提出了更高的要求，同時國際債務解決機制本身還面臨着一些新的挑戰。過去幾十年以來尤其是21世紀初以來，歐美等傳統債權國作為開發中國家主權債務中的雙邊債權人的地位逐漸下降，而中國的地位則大幅上升。2020年中國在低收入國家(Low-Income Countries)和中等偏低收入國家（Lower-Middle Income Countries)所有雙邊債權人中占比分别達到57.0%和36.3%。
然而，過去20多年間所有雙邊債權人整體上在開發中國家主權債務中的占比地位已經大幅下降。1996年參與“重債窮國倡議”（HIPC）37個國家的債權人主體是雙邊債權人和多邊開發銀行，商業債權人占比僅為10%左右。到了2020年，以債券持有人為主的商業債權人占比提高到了46%，同時多邊開發銀行和雙邊債權人占比分别為30%和24%。觀察中國以外的新興經濟體和開發中國家也可得出類似的結論。
是以，盡管中國在雙邊債權人中占比較高，但是在低收入和中等偏低收入國家公共債務及公共擔保債務中占比僅為15.1%和9.4%。可見，在開發中國家主權債務總體解決機制中，雙邊債權人對于開發中國家債務問題的解決所能起到的作用十分有限。
但是在國際輿論和各種多邊磋商機制中，開發中國家主權債務問題的壓力則主要集中在雙邊債權人身上，中國又是最重要的雙邊債權人，是以面臨最大的債務處置壓力。
另一方面，多邊開發銀行、商業債權人在開發中國家主權債務中占比極高且遠遠高于雙邊債權人。但是由于種種原因，這些主體并未充分參與目前的國際債務解決機制，包括2020年二十國集團（G20）平台上推出的《暫緩最貧困國家債務償付倡議》（簡稱《緩債倡議》）和《緩債倡議後續債務處理共同架構》（簡稱《共同架構》）等機制。
而在過去幾十年當中，歐美等傳統債權國的雙邊債權規模之是以下降，在相當程度上是因為這些國家為開發中國家提供債務融資的方式發生了轉變，從雙邊主權借貸模式更多轉向了為多邊機構放貸提供啟動資金的多邊模式或由私人部門直接購買主權債券的市場模式。
在這樣的背景下，中國作為重要的雙邊債權人面臨着更多的國際壓力。事實上，中國也在積極尋求與國際社會共同解決開發中國家的債務問題，中國已經成為巴黎俱樂部的觀察員國，并在事實上參照巴黎俱樂部的原則對開發中國家債務進行處置。2020年在G20平台上，中國和其他成員國一道積極推動《緩債倡議》和《共同架構》，并且在債務處置上做出了主要貢獻。截至2021年年底，中國是G20成員中落實緩債金額最多的國家，獲得了國際社會的認可與肯定。
但是，中國一己之努力并不能對開發中國家債務問題起到決定性的作用。為此，本文分析了開發中國家面臨債務問題的原因，然後對國際債務解決機制中存在的挑戰進行了分析，最後在此基礎上嘗試提出一個系統、全面、有效解決開發中國家債務問題的綜合解決架構。
開發中國家債務面臨的
問題及原因
正如著名經濟學家艾肯格林（Barry Eichengreen）和豪斯曼（Ricardo Hausmann）提到的，發展中經濟體無法利用本國貨币在海外市場借款，這是它們經濟發展道路上的“原罪”。這讓發展中經濟體無法充分擁有分散風險的機會。目前開發中國家面臨的債務危機既源于其固有的内部原因，但更重要的是受到了外部環境動蕩的沖擊。
（一）目前開發中國家債務問題呈現三方面特點
第一，債務規模持續擴大，債務重組需求大增。近年來新興市場與發展中經濟體的外債總額持續增長，2022年達到12.2萬億美元，比2019年增加1.6萬億美元，增幅高達15%。在經濟下行壓力加大的背景下，新興市場與發展中經濟體的償債能力有所下降，對債務重組的需求大幅度增加。截至2022年8月，國際貨币基金組織（IMF）年内通過44個計劃發放的貸款總額達到1400億美元，已高于2020年和2021年年底的未償信貸額，救助規模創曆史新高。
第二，債券償債高峰即将來臨，系統性債務風險加劇。過去十餘年裡，開發中國家處于經濟上行周期，發行了大規模的國際債券。在未來數年間相關債券将較為密集地到期，新興市場與發展中經濟體由此将迎來償債高峰期。2023—2025年，非洲國家将有超過1060億的主權債券到期。自2020年以來，已有阿根廷、尚比亞、斯裡蘭卡等國先後發生債務違約，未來債務違約趨勢可能進一步蔓延至其他國家。
第三，相較于曆史高點，開發中國家目前債務負擔相對較低。雖然開發中國家面臨的債務風險快速攀升，但從債務負擔水準來看，仍未達到20世紀90年代的曆史高點。根據世界銀行資料，2020年中低收入國家的平均外債占國民總收入之比為29.1%，仍低于1994年36.8%的曆史高點。
（二）開發中國家債務問題的内部原因
開發中國家面臨的債務危機通常是多重因素疊加的結果。其中，國内經濟結構失衡和政府治理水準不足是重要内因。
一方面，一些債務國經濟結構失衡，長期倚重初級産品出口、旅遊或僑彙等容易受到外部環境影響的行業。一旦出現外部動蕩，很容易造成其外匯存底枯竭及匯率大幅貶值，并影響對外償債能力。而且一旦受到沖擊，這些國家的宏觀經濟政策都比較缺乏應對能力和可以動用的資源。
另一方面，一些債務國的外債在總量和結構上長期失衡。債務國在舉債發展經濟過程中，對風險因素估計不足，經濟發展缺乏自主性和韌性，最終在危機時期無法償付累積的外債。此外，債務結構失衡也是重要原因，長期、低利率發展融資貸款和短期、高利率債券搭配不當，以及債券比例過高等結構因素都會擡高償債成本。一些債務國舉債融資的資金并未流向生産性投資領域，很大程度上影響了債務國經濟發展的後勁。
以斯裡蘭卡為例，新冠疫情和烏克蘭危機導緻該國旅遊業收入銳減、紅茶出口和紡織品代工行業萎縮，外彙收入驟降。2019年後，斯裡蘭卡施行了三項主要國内政策，即減稅、印鈔、推行綠色農業，這些措施不僅增加了财政赤字、引發惡性通脹，還最終影響到糧食産量，引發前所未有的糧食危機和國内動蕩。
在該國外債存量中，短期債務和私人債權人占比高達45%，而這部分債務最容易出現資本外逃和利率大幅波動，這也導緻其償債成本迅速上升。2022年6月，該國債務危機爆發，可以說是曆史債務積累、國内政策失調與外部負面沖擊的共同結果。
（三）開發中國家債務問題的外部原因
除了新冠疫情、烏克蘭危機和氣候災害等不确定性事件以外，發達國家的貨币政策、金融創新工具等是導緻開發中國家債務問題的重要外部原因。
首先，發達經濟體的金融機構是很多新興和開發中國家的主要私人債權人，這些機構所提供的非優惠性融資對部分國家的債務盲目擴張和巨額還款壓力負有不可推卸的責任。以近期陷入債務危機的尚比亞為例，美國貝萊德集團（Blackrock）是已知範圍内持有該國債券規模最大的商業金融機構，金額高達2.2億美元，債券在其中占比近7%。盡管尚比亞已陷入危機，但預計貝萊德仍将從投資該國債券中擷取110%以上的巨額利潤。作為私人債權人，貝萊德沒有參與2020年期間的《緩債倡議》，也未對任何債務進行重組或減免，并仍将享有8%以上的高額利息回報。
其次，從利率角度來看，對高債務國家而言，美歐貨币政策集體轉向緊縮會導緻國際金融市場的融資條件收緊，并推高償債壓力和融資成本、加大債務滾動難度。2022年以來，根據摩根大通新興市場債券指數（EMBI），巴基斯坦、肯亞、埃塞俄比亞等部分經濟體的美元債券利率上漲幅度已超過10個百分點。
再次，從匯率和跨境資本流動來看，美元指數走強和美元利率上升會削減非美元資産的吸引力，對新興市場和開發中國家産生資本外流、貨币貶值和資産價格調整壓力，進而削弱有關國家的償債能力甚至引發流動性危機。2013年，很多開發中國家就曾因為美聯儲宣布退出量化寬松而出現“縮減恐慌”，不僅股債彙三市價格大幅下跌，經濟增速也大幅下滑。
最後，從外需角度來看，美歐貨币政策轉向還會對全球經濟産生下行壓力，加劇有關國家面臨的宏觀政策兩難困境。一方面，如果美歐經濟因為貨币政策轉向而出現衰退，開發中國家的外部需求也會下降。另一方面，美歐貨币政策轉向緊縮會加劇開發中國家貨币政策的兩難困境：如果不跟随美聯儲加息，可能出現大規模資本外流和匯率波動；如果加息，可能使本國經濟形勢在外需下滑的背景下進一步面臨雪上加霜的局面。
為什麼需要對債務問題解決機制
進行大幅完善
目前開發中國家債務結構發生巨大變化、引發債務問題的内因和外因都呈現出一些新的特點。是以，國際社會應進一步完善原有債務問題解決機制，為債務問題的解決提供新方案。
（一）債務問題解決機制本身面臨挑戰
目前開發中國家的債務問題迫在眉睫，但舊有和現有的債務解決機制均不同程度地面臨着各種問題。
第一，包括巴黎俱樂部在内舊有的債務解決機制本身存在一系列問題。
首先，債權人普遍不願迅速給予大量債務減免。自1956年成立開始，巴黎俱樂部在債務談判中一直奉行的經典規則（Classic Terms）隻是按照市場利率進行債務展期，直到20世紀90年代中期的那不勒斯條款（Naples Terms）出台，才真正出現為低收入國家進行整體債務存量減記的處置方式。
其次，過去巴黎俱樂部協調的是發達經濟體内部各個債權主體之間的談判。在當時，商業債權人的主體主要是巴黎俱樂部成員國國内商業銀行，成員國政府對這些商業銀行擁有管轄權和直接影響力。是以，在實際債務談判中，巴黎俱樂部國家既是多邊開發銀行的主要出資國，又可以代表主權國家，還可以代表商業銀行，債務談判協調成本較低，推進也相對順利，布雷迪計劃就是上述債權結構下債權人一緻行動處理債務問題的産物。
進入21世紀，新興債權人如中國、印度、沙特等國相繼出現，債務國的商業債權人也逐漸從商業銀行轉變為商業債券持有機構，債務談判中博弈參與方增多，異質性增強，巴黎俱樂部對目前債權人結構的協調能力大大減弱。
最後，從減債效果來看，巴黎俱樂部本身對債務國的債務處置隻是全球減債行動的一部分，多方合作架構下的重債窮國倡議（HIPC）和多邊減債倡議（MDRI）也發揮了相當重要的作用。
第二，G20《共同架構》申請者寥寥，尚未發揮應有作用。
G20的《緩債倡議》和《共同架構》是目前最重要的多邊債務處置機制。《緩債倡議》允許債務國暫時停止償債，極大地緩解了債務國流動性風險。《共同架構》旨在實作快速有序的債務重組，但申請國家尚不多。債務國面臨的主權信用評級限制是阻礙債務國提出申請的重要原因，這是巴黎俱樂部時期不曾出現的新情況。
20世紀80年代後期，随着布雷迪債券的推出，三大評級機構的評級範圍開始向中低收入國家的主權信用評級拓展。到90年代初，越來越多的開發中國家意識到主權信用評級對國際資本市場融資的重要性，是以也更重視主權信用評級的作用。考慮到參與債務談判可能損害自身在國際金融市場上的評級進而影響後續資金籌措，大多數債務國對申請加入《共同架構》顧慮重重，這也大大降低了《共同架構》的運作效率。
此外，面對美歐貨币政策緊縮、糧食危機等負面沖擊，部分《緩債倡議》國家或出現資本外流、貨币貶值、政治動亂和債務違約等複合型危機，這遠超現有《共同架構》設計之初的應對能力。
（二）主要發達經濟體負責任的宏觀經濟政策協調也至關重要
主要發達經濟體應當實施負責任的宏觀經濟政策，維護全球發展融資環境穩定。相比發達經濟體，新興和發展中經濟體更容易因為外部經濟和金融環境的變化而陷入主權債務困境。對這些經濟體而言，一旦本國經濟周期與美歐等發達經濟體的經濟周期差異較大，适應二者經濟自身需求的宏觀政策調整方向就會出現分歧，進而加劇其所面臨的資本外流和貨币貶值壓力。
如果此時這些國家跟随美歐等發達經濟體加息，那麼該國的債務償還負擔會因為利率上升而加大，償債能力也會因為貨币政策收緊所帶來的需求收縮而下降。如果央行不跟随加息或者為保經濟增速而實施貨币寬松，那麼就可能因為與美歐利差縮小，而出現資本外流和本币貶值，乃至陷入“本币貶值—通脹失控—資本外流—經濟萎縮—債務違約”等危機事件互相推動的惡性循環。此時即使本國收緊貨币政策，往往也難以挽回投資者信心，甚至可能導緻經濟陷入進一步衰退。
而且，自2021年起發達經濟體貨币政策轉向還具有“通脹驅動而非複蘇驅動”的特征。換而言之，發達經濟體貨币政策收縮所帶來的負面效應不會被外部需求複蘇所帶來的正面效應所抵消，會對開發中國家造成更大負面影響。
從曆史經驗來看，拉美債務危機、東亞金融危機等也表明，面對美聯儲加息等負面外部沖擊，新興經濟體幾乎無法以簡單的貨币或财政政策調整手段來穩定自身債務比率。受限于新興經濟體治理能力和外匯存底等流動性資産不足，其匯率和資本管制等非正常手段往往也難以奏效。
（三）債權人結構變化對解決機制的各方參與提出了更高要求
過去20多年裡債權人結構發生了巨大變化，形成了多元化格局。聯合國開發計劃署報告指出，在1996年參與重債窮國倡議的所有37個國家的公共債務及公共擔保債務中，90%的債權由雙邊債權人和多邊開發銀行持有。到了2020年，私人債權人的比重上升至約1/4。
此外，對大多數面臨債務脆弱性的發展中經濟體而言，多邊、雙邊及商業債權人債權占比約為30%、24%和46%，雙邊債權人占比最低。不同國家雙邊債權人的構成差異也很大。在所統計的54個經濟體中，有16個經濟體對中國債務占比超過其債務總量的1/3，另有11個經濟體對巴黎俱樂部國家債務占比超過其債務總量的1/3。
債權人結構變化給傳統債務問題解決架構帶來三重沖擊。
第一重沖擊，新興雙邊債權人的出現對傳統債務解決架構提出了更高要求，新架構必須更具包容性和相容性。新興雙邊債權人均屬于開發中國家，提供發展融資的理念更多的是基于“南南合作”的平行範式，是以對如何看待融資機構和資金性質提出了新的要求。這一點必須在新的債務問題解決架構中得到解決。
第二重沖擊，以IMF和世界銀行為代表的多邊開發銀行（MDB）憑借優先債權人身份拒絕參與減債。
曆史上，多邊開發銀行曾與巴黎俱樂部合作，通過重債窮國倡議和多邊減債倡議共同推動了債務重組方案。在上述倡議中，IMF以及世界銀行對低收入國家提供了較大幅度的債務減免支援。一些低收入國家從這些機制中受益，經濟得到了長足發展。
然而，從現階段來看，多邊開發銀行參與減債行動的意願并不積極，在G20多次會議中均強調自身優先債權人身份，拒絕參與減債，大大挫傷了其他債權人參與債務處置談判的積極性。
第三重沖擊，從私人部門債權人來看，複雜金融工具的使用（尤其是債券）導緻主權債券形式的主權債務到期時間縮短、利率提高，短期償付壓力明顯加大。上述沖擊決定了商業債權人參與談判的緊迫性和重要性。不過私人部門債權人的數量和分布也更為廣泛，并使債務解決變得更加困難。
現有債務解決機制有着重大缺陷。自2020年年初新冠病毒開始在全球大流行以來，G20平台上提出了《緩債倡議》和《共同架構》等新的債務解決機制。但是，國際貨币基金組織總裁格奧爾基耶娃認為在《共同架構》下取得的進展緩慢。雖然新的解決機制将包括中國在内的官方雙邊債權人都納入了進來，進而部分地解決了上文所述三重沖擊中的第一重沖擊，但是對于納入官方多邊債權人以及私人部門債權人仍然沒有進展。這意味着現有債務解決機制仍然面臨另外兩個重要的沖擊。由于私人債權人和多邊官方債權人的缺位，助推形成了“官方雙邊債權人承擔減債損失、其他債權人獲得變相補貼”的搭便車、不公平的局面。
隻有雙邊主權債權人參與的減債機制無法有效降低債務國的債務水準，無助于債務國整體有效擺脫債務困境，也會降低官方雙邊債權人提供減債援助的意願，甚至還會損害這些債權國在未來繼續提供新增融資的能力。是以，雖然G20平台的債務解決機制對巴黎俱樂部做了一定的拓展，但是從根本上而言，現有的債務解決機制仍然沒有适應債權人結構的巨大變化，進而難以對現有債務問題給出全面、系統且有效的解決方案。
綜合來看，開發中國家主權債務的債權人結構比以前更加分散、債權人集中度明顯下降，在這樣的情況下更容易出現搭便車的現象，債權人更難達成一緻行動，同時債務人也更有可能破壞債務紀律。
更有甚者，部分西方國家将開發中國家主權債務問題不斷政治化，大肆宣揚“債務威脅論”與“債務責任論”，對以中國為代表的新興債權國的債務減免施加政治壓力。這種大國間的政治博弈直接沖擊了傳統的主權債務治理範式，進一步加劇了全球主權債務的治理困境。
系統、全面、有效解決
債務問題的綜合架構
考慮到目前債務國面臨的獨特外部環境及全球宏觀經濟政策挑戰，新的債務問題解決架構需要具備系統性、全面性和有效性特征，從發展融資理念、債權方充分參與以及債務處置過程三個角度建構一個新的債務問題解決架構。
（一）解決方案的系統性：從發展融資的理念來看
債務危機不僅僅是一個金融問題，更是一個發展問題，是以必須形成系統性的解決方案。同樣地，發展融資也不僅僅是金融問題，根本意義上發展融資是要解決發展的問題。
阿伊汗·高斯等學者也指出，面對債務困境，削減債務的方式可以分為兩類：一類是正統選項，包括促進經濟增長、進行财政整頓、公共資産私有化和增加财富稅等；另一類是非正統選項，如通貨膨脹、金融抑制、債務違約和債務重組等。每一種政策選擇都有相應的政治、經濟和社會成本，開發中國家必須根據自身債務類型、經濟狀況、法律成本等國家特征進行個性化選擇。
在可持續發展理念指導下，系統性的債務解決方案應包括四大支柱：促進經濟增長，確定穩定優質的融資支援，提供及時适度的減債援助，加強全過程債務管理和監督。
第一，促進經濟增長既是債務國靠自身力量走出債務泥潭的根本前提，也是債權人資産損失最少的最優路徑。債務國自身的經濟發展是其償還外部債務的基礎。根據債務動力學公式，隻要經濟增速小于利率，債務與GDP之比就會陷入“滾雪球”式自動增加的惡性循環。拉美地區在20世紀60年代之後的一大教訓，就是其在經濟發展方面陷入了一系列結構性失衡，最終隻能以債務危機的形式來消化這些後果，進而導緻了現代化程序受阻。
相反，隻要經濟增速持續大于利率，就會形成一個以經濟增長削減債務風險的自動穩定器。此外，經濟增速的提高也會加強投資者信心，緩解資本外流和貨币貶值壓力，甚至為開發中國家帶來更多有利于經濟發展的新增融資。總之，相比債務違約、債務減免和通貨膨脹等債務削減方式，加快經濟增長是對各方而言損失最小的方案。
第二，穩定的外部融資來源是避免出現流動性危機和支援債務國經濟發展的重要保障，尤其是具有耐心資本特征和一定優惠性的發展融資。
一方面，加大耐心資本比例可以優化債務國的外部融資結構，進而降低與外部經濟金融環境波動有關的流動性風險。從流動性的角度看，主權債務可持續性意味着一國政府可以從實際或潛在債權人手中持續擷取新增融資進而保證債務能夠得到滾續。換而言之，即使本國經濟基本面沒有發生變化，外部融資來源的短期劇烈波動也會導緻一國債務不可持續。相比官方債權人和長期債務占比高的債務國，私人債權人和短期債務占比較高的債務國往往更容易陷入流動性危機。
另一方面，具有耐心資本和一定優惠度特征的發展融資也是填補債務國融資缺口和支援其經濟發展的優質融資來源，尤其是可以為資金需求大、建設周期長、不确定性高但可對經濟發展産生巨大正面外部性的基礎設施建設項目提供融資。總之，提高耐心資本占比和資金優惠度等優化外部融資結構的債務治理工具也應當成為債務解決機制的重要組成部分。
第三，完善全過程債務管理和監督的制度建設是避免未來危機和降低各方損失的重要鋪墊。應對危機的最佳方式是避免危機的發生。缺乏制度規範和政策監督的減債行動可能加劇道德困境，并最終陷入困境，如助長債務國盲目舉債擴張、惡意賴賬的傾向；或造成債權人互相推诿、拒不合作和試圖搭便車的局面。是以，必須完善和落實關于債務形成、資金使用、項目評估、風險預警等全過程管理和監督制度，包括提高債務透明度、優化債務可持續性評估方法、加強财政和債務管理知識教育訓練等。
第四，及時适度的減債援助是應對債務危機的最後手段。雖然債務違約和重組可以起到直接削減債務負擔的作用，但也可能帶來副作用，造成産出下降、信用評級下降、失去國際金融市場準入資格、讓渡國家資産和主權等負面影響。此外，減債援助必然會損害債權人的經濟利益，進而影響這些債權人為債務國提供進一步融資支援的意願和能力。
是以，在開展減債行動之前，債務國和債權人應當充分考慮這些行動的負面效應，并在削減存量債務和確定新增融資的方案之間綜合權衡。此外，不同債務重組和減免方案可能造成不同經濟影響，應當結合具體國情選擇恰當方案。研究表明，事前重組比事後重組耗時更短，債務削減幅度更低，産出損失更小。而相比現值減免，名義減免對經濟增長的促進作用更強。
（二）解決方案的全面性：從參與者範圍來看
首先，加強發達經濟體的宏觀政策協調，緩解負面溢出效應。加強不同類型經濟體之間的宏觀政策協調對維護全球發展融資環境和避免爆發系統性債務危機至關重要。
從發達經濟體宏觀政策的内部影響來看，發達經濟體應當盡力避免過快和過度收縮貨币政策引發系統性金融危機或全球經濟衰退。2008年美國次貸危機和2012年歐債危機的經曆表明，由于金融發展程度較高，發達經濟體内部可能存在系統性風險，尤其在缺乏監管的非銀行金融部門和貨币聯盟體系中的邊緣經濟體，系統性風險更易發生。2022年年初以來，歐美等發達經濟體過快收緊貨币政策，也已經并且正在加劇着國際金融市場動蕩，并持續産生負面的外溢效應。
從發達經濟體宏觀政策的外溢影響來看，在貨币政策轉向過程中，發達經濟體應為其負向外溢效應提供風險對沖機制、減債援助和再融資支援。
從多邊機制角度看，發達經濟體可以通過為國際貨币基金組織和世界銀行等國際機構增資、推動特别提款權（SDR）從剩餘國向匮乏國的再配置設定、參與G20《共同架構》下的緩債和減債行動等方式，為開發中國家提供公共産品。
G20可發揮自身财政政策和貨币政策協調的優勢，維護穩定、可預期的國際宏觀經濟環境。G20各國應該聯手加大宏觀政策對沖力度，防止世界經濟陷入衰退。在貨币政策方面，要防止“以鄰為壑”的貨币政策，避免給他國造成嚴重的負面溢出效應。在出台财政政策時也應注意防控債務風險的發生，加強金融信貸政策時應兼顧金融監管，防控金融風險。
此外，G20還要加強與各國際組織之間的政策協調力度，處理好控疫情與謀發展之間的關系，進一步完善和夯實G20機制，為改善債務國外部環境作出共同努力。
同時，發達經濟體可加大與其他國家央行的貨币互換額度，兌現其對外援助占其國民總收入之比達0.7%以上和為開發中國家提供1000億美元氣候變化融資的曆史承諾，以及為開發中國家建構國家和區域金融安全網提供技術和資金援助等。
在目前發達國家為開發中國家提供金融安全網存在缺位的情況下，中國為一些開發中國家提供的貨币互換網絡則在一定程度上緩解了國際金融安全網絡中開發中國家面臨的這種不平等狀态。
其次，新的債務綜合解決架構應允許所有債權人共同參與。目前債權人結構決定債務問題的解決必須由雙邊債權人、多邊開發銀行和商業債權人共同參與解決。
在雙邊債權人方面，G20《共同架構》約定了官方雙邊債權人公平分攤負擔的原則，兼顧債權人和債務人的利益。此外，通過吸收和借鑒以往巴黎俱樂部在債務處置談判中的經驗，兩種機制的合作可能進一步吸引多邊開發銀行和私人債權人參與債務國的債務處置談判。
但是在達成綜合談判架構前，雙邊債權人可能不宜單方面減債。單方面減債不僅無益于從根本上解決債務問題，更有可能導緻債務國現有債務結構更加扭曲。作為負責任的新興債權國，中國應秉承“人類命運共同體”理念來應對開發中國家債務問題，堅持與其他債權人共同合作、支援多邊架構下的國際債務治理行動。
多邊開發銀行方面，在重債窮國倡議和多邊減債倡議之後，巴黎俱樂部主要成員國雖然不同程度地減少了雙邊管道貸款，但通過多邊開發機構如世界銀行、國際貨币基金組織以及區域性開發銀行提供的貸款不斷增加。多邊開發銀行背後仍然是以發達國家主權債權人為主導。是以，多邊開發銀行應清醒認識目前債務結構變化的現實，理性做出負責任的減債行動。
債務處置上，多邊開發銀行首先應在滿足資本充足率要求的前提下，盡可能增加對開發中國家的發展融資支援。據統計，多邊開發銀行在不損害AAA評級的前提下，仍有數百億美元的額外放貸的空間。此外，世界銀行、國際貨币基金組織等機構可以考慮通過增加資本金方式從根本上增加總體融資規模，與持股份額相比對的資本金增加能夠更好地反映出目前發展融資提供方的格局變化。
多邊開發銀行以影響自身信用評級或導緻資本金損失為理由拒絕參與減債談判并不具有法律依據。多邊開發銀行的信用評級不同于普通金融機構，而是具有超主權特征：如果主要成員國願意提供增資擴股的支援，那麼多邊銀行參與減債并不必然導緻評級下降。曆史上，多邊開發銀行也曾多次參與減債。國際貨币基金組織和世界銀行就曾在多邊減債倡議下，對于達到債務談判決策點國家給予臨時性債務減免。在2007年賴比瑞亞債務談判期間，世界銀行、非洲開發銀行、國際貨币基金組織分别為賴比瑞亞免除了4億、2.55億和8.88億美元的債務。
在商業債權人方面，21世紀以來開發中國家債務的商業債權人結構也發生了重大變化，從此前以商業銀行貸款為主，逐漸轉變為以商業債券持有人為主。目前國際上還沒有相關法律規範制約商業債權人按照可比性規則參與債務談判。相比于雙邊主權債權人和多邊開發機構，商業債券持有人人數衆多，可能會出現集體行動困難，協調成本增高。
但是，也必須意識到商業債權人長期以來都是國際債務談判的重要參與者。即使是在重債窮國倡議和多邊減債倡議架構下，債務談判措施決策點和完成點也規定免債需要80%的債權人參與，這必然包括了商業債權人。如果以此标準對比目前絕大多數開發中國家的商業債權人比例，幾乎沒有債務人能夠在商業債權人缺席的情況下完成債務談判。對此，國際社會需要共同努力，加快形成新的涵蓋各方債權人的綜合解決機制。
商業債權人參與債務重組具有相當的可行性。從商業債權人内部結構來看，債券持有機構占比高，持有機構相對集中。其中最主要的三家公司分别是貝萊德、景順（Invesco）和先鋒領航（Vanguard），上述三家機構不僅是主權債券持有機構，同時也是重要的資産管理公司，持有大量世界頂級公司股份。
商業債權人在債務談判中應在更多方面發揮積極的建設性作用。此外，上述三家公司也是美國公司，處于相同的法律、金融市場環境。是以，建構多方談判機制可以考慮從持有占比較高的美國機構入手，美國政府也應在此過程中積極推動上述債券持有機構參與債務談判，通過必要的行政、法律和商業手段為美國債券持有機構參與談判創造良好環境。
最後，綜合解決架構可以為更多中等國家債務處置提供思路。2020年G20啟動暫停償債倡議，截至2021年12月已經暫停了73個低收入國家共計129億美元的外債償付。此外，G20與巴黎俱樂部合作建立了共同架構，正進一步幫助《緩債倡議》所涉的低收入國家重組債務，以解決資不抵債和長期流動性問題。目前中等收入國家不在《共同架構》範圍内，但未來可以比照《共同架構》建構多方減債機制，将這部分債務納入債務綜合談判架構，遵循共同負擔、可比減債等原則，同時在考慮到其與低收入國家、重債窮國差異的基礎上進行債務處置。
（三）解決方案的有效性：從債務處置的過程來看
首先，在債務談判中提升“一國一策”原則的針對性。巴黎俱樂部雖然也規定了一國一策原則，但在具體做法中會對同一收入類型國家規定相似的債務處置條款，例如那不勒斯條款主要針對最貧困國家和重債國家，依雲條款（Evian Approach）主要針對中等收入國家。但是，即使是屬于相同的收入類型，不同債務人的債務結構、債務期限長短及自身禀賦和經濟結構情況也有很大不同，一國一策的債務談判模式能夠針對債務國的具體情況進行有針對性的債務談判，以最佳債務解決方案提高債務談判效率。
國際金融機構需要擺脫“一刀切”的做法，這種做法會過度限制開發中國家的政策選擇。例如從債務危機本身的性質來看，其存在償付性危機和流動性危機兩種不同類型，債務結構上也存在到期償付債務種類的不同，這些都應在債務談判中具體問題具體分析，采取有針對性的債務處置方案。
一些國家的債務危機主要源于2022年以來的美元利率上升、外部匯率波動，是短期流動性危機，并不存在經濟或出口基本面的變化。對此，隻需給予流動性支援即可幫助債務國度過難關。對于能源出口型債務國來說，其所面臨的債務危機會伴随能源價格回升而極大緩解，對債務談判的需求将會降低。對另一些國家而言，面臨着短期債券到期需集中償付的風險，這種情況下即使主權債權人采取減債措施，也無助于債務國擺脫無法償付主權債券的困境。
其次，債權人委員會應發揮主導作用。由于現階段并沒有形成具有共識性、涵蓋三方債權人的減債規則，《共同架構》沒有對秘書處作出具體安排。在一國一策原則的基礎上，債權人委員會可以成為合理、友善的債務談判及後續債務處置管理機構，提高談判效率和談判結果執行效率。債權人委員會為債權人和債務人提供集中談判的平台，避免二次談判或再談判風險，降低談判博弈成本，為解決債務危機争取寶貴時間。目前在《共同架構》下申請債務談判的幾個國家案例中，債務委員會也已經發揮了主要作用。
最後，多種債務處理形式相結合。允許債權人采取行之有效且兼顧債務國實際情況的多種債務處理形式。一方面，可以采取緩債、減債、減息、免息以及展期等傳統方式減輕債務國負擔。另一方面，也可以靈活多樣地考慮以增發債券、債務置換債券的債務處置新思路，為債務國提供新的流動性，為投資可持續發展提供新動能。目前國際貨币基金組織已增發6500億美元特别提款權，債務談判可以充分利用該筆增發資金，以提供新增流動性為目的，推動類似布雷迪計劃的信用增級和債務置換，幫助債務國實作更低成本的再融資或債務重組。
“債務—綠色投資互換”“債務—氣候投資互換”等金融工具可以将債權轉化為債務國在可持續發展目标上的投入，進而幫助面臨脆弱性挑戰或具有生态重要性的債務國，并撬動來自公益機構、國際組織，及環境、社會和公司治理（ESG）投資者的多方資金，同時起到良好的宣傳示範效應。同時，國際貨币基金組織和世界銀行也應當改進現有的債務可持續分析方法（DSA），使之能夠更好地為改善債務可持續性的政策實踐提供參考，尤其是應當增加政策有效性的測試，進而為債務解決機制提供更好的指導。
（徐奇淵為中國社科院世界經濟與政治研究所副所長）