文/ 辛穎
編/ 孫愛民
圖/中國機構編制網截圖
2022年2月16日，“中國機構編制網”釋出《國家疾病預防控制局職能配置、内設機構和人員編制規定》，國家疾病預防控制局“三定方案”正式公布。成立近9個月後，國家疾控局職能、機構、編制終于明晰。
根據“三定方案”，國家疾控局是國家衛健委管理的國家局，副部級，下設十個副司局級部門，總編制170名。2021年5月13日，國家疾控局在北京正式挂牌，局長由國家衛健委副主任王賀勝擔任，四名副局長來自衛健、疾控系統，均有醫學背景。
“确定疾控部門的獨立地位、提升行政級别、增加編制，都是對新冠疫情中暴露出的疾控話語權不足的問題予以回應。”武漢大學全球健康學院副教授王全對《财經 大健康》分析。
此前，中國的疾控體系為國家、省、地市和縣區四級，分為行政和業務兩條線。行政上，各級衛健委内設疾控管理機構；另一條線是疾控中心體系。中國疾控中心作為國家衛健委的直屬事業機關，在業務上對各級疾控中心進行指導，但并非垂直管理，地方疾控中心仍從屬于同級别的衛健委行政部門。
伴随國家疾控局“三定方案”公布，國家衛健委部分内設機構作出調整：撤銷疾病預防控制局、綜合監督局；原醫政醫管局更名為醫政司，衛生應急辦公室（突發公共衛生事件應急指揮中心）更名為醫療應急司。
疾控系統人才流失、基層公共衛生隊伍萎縮、重醫輕防等問題存在已久。“新冠肺炎疫情防控過程中，暴露出大陸疾病預防控制體系存在的能力不強、機制不活、動力不足、防治不緊密等主要問題。”國家疾控局副局長、中國工程院院士沈洪兵，近日在《中華流行病學雜志》刊文指出，要“抓住改革發展的戰略性機遇，盡快補齊目前疾病預防控制體系存在的短闆和弱項”。
多名衛健系統、疾控中心系統人士對《财經 大健康》記者分析，從新的職權劃分來看，國家疾控局更加聚焦與傳染病相關的防控、應急處置，并增加了相應的執法權，而對非傳染性的重大疾病、慢性病的防控管理，仍保留在國家衛健委的醫療應急司職權中。
“在大的公共衛生體系下，如何将交錯關聯的職能拆分開來，是在國家疾控局職能劃定中讨論較多的議題。”一位疾控系統人士說。
各方翹首以盼後續的方案出台，這場自上而下的改革才剛剛開始。
重掌執法權
新成立的國家疾控局内設兩個綜合監督司，綜合監督一司主要負責醫療機構相關的傳染病防治體系監督，綜合監督二司承擔了環境衛生、學校衛生等公共衛生監督職能，均有依法組織查處重大違法行為的權責。
對疾控人來說，國家疾控局接手“執法權”并不陌生。在2002年非典疫情暴發前，中國的衛生防疫站體系就同時承擔傳染病管理和衛生監督兩大職能。
1953年起，全國自上而下建起省、地（市）、縣各級衛生防疫站體系，最初負責預防性和經常性衛生監督與傳染病管理，後拓展到環境衛生、食品衛生、學校衛生、放射衛生以及傳染病控制等領域。
一個部門同時負責監督和執法，“（衛生防疫工作）合格不合格都是防疫站說了算，不合格就罰款，（這種制度）逐漸出現問題。”一名地方疾控人士回憶，比如發現醫療機構沒有及時上報傳染病，防疫站就直接罰款，反而不重視指導醫院怎麼掌握診斷标準。
彼時，公共衛生監督工作是衛生防疫工作的重要組成部分，其收入也占了整個衛生防疫站有償服務收入的“大半江山”。
2000年初，山東省魚台縣衛生防疫站從業人員刊文指出，當時絕大多數地方政府沒有衛生監督執法專項經費，工作經費大部分要靠有償服務收入來解決，經費不足使公共衛生監督執法工作無法改善；由于政府投入不足，在有些地方，“創收”成了左右公共衛生監督工作的主導因素。
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在監督與執法分離的觀點被反複提及後，之後的改革将其納入。2002年非典疫情暴發後，國家重塑疾控體系，将衛生防疫站體系一分為二，分别組建各級疾控中心和衛生監督所：疾控中心成為公益一類事業機關，其職能定位是技術指導支撐，沒有行政管理和獨立決策權力；監督執法這類行政職能，由各地衛健委下屬衛生監督執法局擔當。
此後，疾控中心的工作話語權被日漸弱化，“疾控中心講的内容，想聽就聽，不想聽你也沒辦法。”上述地方疾控人士回憶。
如今，新一輪的改革中國家疾控局重掌執法權，“與20年前完全不可同日而語，”一名衛生系統人士對《财經 大健康》記者分析，最大的不同是整個社會的法治意識轉變，社會進步産生限制規範，“在過去，權力似乎被無限放大了，現在都和責任挂鈎，全民的法律意識增強，執法人員也要随時随地接受群眾的監督。”
在地方，疾控中心與衛生監督局各自發展了近20年，如今将兩者融合在一起，并非易事。
“本市衛生監督局有40多人，市衛健委才不到100人，不太可能像國家層面那樣，直接把衛生監督局全部并入到市疾控局。”一名市級疾控中心負責人告訴《财經 大健康》記者，國家疾控局三定方案公布後，地方立刻組織讨論改革方案，但各級疾控部門的職能如何定位，還要等國家的具體方案，“如果将一部分執法權劃撥到作為事業機關的疾控中心，可能也存在一定的問題。”
醫防融合誰來主導？
在捋順國家疾控局職能的同時，國家衛健委部分内設機構的職能也進行了拆分和重組。
此前，與疾控相關的行政職能分散在國家衛健委多個部門中，以衛健委疾控局為主，同時，衛健委醫政醫管局下設公共衛生醫療管理處，基層衛生健康司下設基本公共衛生處等。此外，應急辦承擔衛生應急和緊急醫學救援工作，并擁有指導衛生應急體系和能力建設、釋出突發公共衛生事件應急處置資訊等職能。
此次調整，一部分分散的職能被重新整合。如，對傳染病醫院及其他公立醫院疾控工作的管理權，從衛健委醫政醫管局剝離，由國家疾控局負責。
在職責分工方面，此次改革将疾病預防控制和衛生應急兩大業務又做了兩次“一分為二”：疾病預防控制方面，傳染病防控歸疾控局，慢性病由衛健委主導；而衛生應急職能，一部分在疾控局應急處置司，一部分在衛健委的醫療應急司。
第一個“一分為二”，将慢性病的防控從疾控系統調整到衛健委系統，陝西省山陽縣衛健局原副局長徐毓才分析，“這意味着慢病的防控将更加依賴醫療機構。”
國内在慢性病防治上長期存在“重治療、輕預防”的傾向，此次改革曾被寄予補齊“短闆”的厚望。事實上，在2002年中國疾控中心組建時，最主要的新增職能就是預防控制慢性非傳染性疾病等功能。
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“疾病種類的劃分多是根據管理上的需要，比如艾滋病、結核病其實既是傳染病，也屬于慢病。”上述疾控系統人士解釋，對于全人群的慢病發展、研究、預防，需要專業機構來做。
“如果疾控部門不做慢病防控還能叫疾控嗎？”徐毓才擔心，在醫療機構主導下的慢病預防可能會被逐漸弱化。
在王全看來，慢性病預防工作多年來做的“不夠好”，是因為疾控的基層體系不夠完善。慢病預防和治療需要依靠網格管理，城市靠社群，農村靠鄉鎮，而新冠疫情暴發以來，國内已經有了能夠滲透到每個網格的醫療機構，但疾控機構仍沒有這樣的觸手。“雖然醫院注重臨床治療和經濟利益，其做好慢性病管理是有挑戰的，但既然這麼多年，疾控系統防控體系都沒有搭建好，交給醫療機構主導也不失為一種選擇。”
對于将衛生應急工作一分為二，徐毓才認為，“在重大突發公共衛生事件中，應急處置往往都是綜合性的，而醫療應急隻是衛生應急中很小一部分，如此分開後，疾控局的應急處置司和衛健委醫療應急司誰來主導（應急處置工作）？”徐毓才期待，後續國家出台的檔案能夠進一步捋順各級衛生、疾控部門的職能分工。
作為中國公共衛生版圖的兩大組成部分，疾控與醫療機構如何合作？國家疾控局副局長沈洪兵在上述刊文中表示：要在公立醫療機構設立公共衛生科，推動将疾控工作納入醫療衛生機構的績效考核，同時探索在醫療衛生機建構立專兼職疾控監督員制度，督促落實傳染病疫情和突發公共衛生事件報告責任。
為了加強醫防融合，沈洪兵也提出雙向教育訓練，對醫療機構臨床醫師進行公共衛生相關技能教育訓練，對疾控機構專業技術人員開展相應臨床技能教育訓練，推動疾控機構與醫療機構在科研教育訓練和業務技術等方面開展橫向合作。
中國疾控中心歸屬未定
此次改革的檔案，尚未涉及中國疾控中心以及地方疾控中心未來的歸屬。中國疾控中心目前的官網顯示，其仍屬國家衛生健康委直屬事業機關。
中國疾控中心首任主任李立明曾在新冠疫情暴發後設想疾控架構如此改革：“将國家疾控中心歸為國務院直屬管理，建成一個具有行政管理和專業技術支撐的國家疾控管理局，進一步加強疾控部門在處理公共衛生事務中的角色與職權。”
多位疾控系統人士曾分析，中國疾控中心會成為國家疾控局的直屬機關，“由于多業務交叉，疾控中心可能要同時面對衛健委和疾控局的工作協調。”上述疾控系統人士分析。
除了頂層架構，疾控體系的垂直管理也尤為重要。李立明曾表示，希望通過對公共衛生體制機制的改革，疾控機構能夠上下一條線，“今後最基層的一定是對中央負責的，這樣才能在第一時間得到資訊”。
疾控待遇低的問題一直為系統内所關注。在2009年 醫改後，被劃分為公益一類事業機關的各級疾控中心不能提供市場化服務，人員工資和運作經費全部由财政負擔。同級别的疾控人員薪酬待遇普遍低于同級公立醫院和公務員個人所得。
2017年3月财政部出台《關于清理規範一批行政事業性收費有關政策的通知》，要求疾控中心取消預防性體檢費和停征衛生檢測費、委托性衛生防疫服務費。中央政府要求各級财政對疾控中心擔負起更大的财政補助責任。
但很多地方财政補貼不足，人才流失嚴重。“疫情後這兩年，不少專業疾控人員被挖到疫苗企業。”上述疾控人士說。
沈洪兵在其文章中談及“疾控待遇”表示：推進疾控機構體制機制創新，在實行财政全額保障政策的同時，建立保障與激勵相結合、符合疾控機構特點的運作新機制。
新冠疫情之後，面對經費瓶頸，地方疾控中心重新探索“收費”模式，福建三明、山東等地出台規定，允許疾控中心開展橫向合作或委托性技術服務，提供核酸檢測服務便是其中之一。
中華醫學會副會長、中國疾控中心原副主任梁曉峰對這些探索給予了肯定，他曾在2021年表示，允許疾控中心獲得有償服務收入，在一定程度上調動了從業人員的積極性，同時各疾控中心一定要明确自身公益性的定位，避免過于依賴對外收費服務，應該讓對外服務的盈利作為機構收入的補充。
在現有的頂層設計下，如何才能築好各級疾控防控的體系？有待國家出台後續的檔案推動改革。
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