過去一年提到反壟斷，你腦中浮現的關鍵詞是什麼？平台反壟斷指南、二選一、VIE架構申報、修法、國家反壟斷局……2021反壟斷工作大年，一系列監管動作為資本擴張設定“紅綠燈”，影響和改變着網際網路規則。
12月17日，在南方都市報個人資訊保護研究中心舉辦的“2021啄木鳥資料治理論壇”上，南都反壟斷研究課題組釋出《平台反壟斷監管觀察報告（2021）》（下稱報告）。
報告指出，目前中歐美掀起平台反壟斷浪潮的背景不一，中國更強調規範與發展并重。近年來，主要國家積極開展調研數字經濟監管問題，并釋出了一系列重磅報告。這展現了監管的重視态度，也是各國積索數字治理規則，争奪話語權的一種表現。
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中國反壟斷大年：明晰平台有序競争規則
近兩年，平台經濟反壟斷浪潮呼嘯而來，瞄準科技巨頭的反壟斷調查此起彼伏，今年報告持續關注海内外反壟斷動态。
報告上篇梳理了241起國内外執法案件及其特點，并着重分析“二選一”“并購集中”“互聯互通”等國内争議問題。下篇從各國反壟斷背景、修法進展、監管體制改革、企業回應及規則話語權等方面展開讨論。
相比國外，中國開啟平台反壟斷的時間晚一些。去年底，面對平台企業野蠻生長、無序擴張等問題，中國監管态度發生改變，更加強調規範發展，希望能培育具有一流國際競争力的平台企業。
回顧過去一年，反壟斷正在改寫中國網際網路規則。在中央層面表态“強化反壟斷，防止資本無序擴張”後，監管部門重拳出擊，在網際網路反壟斷執法上取得突破性進展。阿裡、食派士、美團先後因濫用市場支配地位實施“二選一”被罰；80餘起網際網路企業違法實施經營者集中案，也在紮緊巨頭并購監管的“籬笆”。一系列執法案例明晰了規則，為平台企業擴張設定了“紅綠燈”。
反壟斷執法持續發力的同時，監管規則也在逐漸完善。2021年初，國内首部針對平台經濟領域的反壟斷指南正式釋出，系統性地明确“二選一”等行為構成壟斷的判定标準。在法律層面，施行13年的《反壟斷法》首次迎來修訂，專門增設條款以回應數字經濟發展帶來的挑戰。
更受矚目的是，國内反壟斷執法力量在擴充，監管體制也有了明顯變化。2022年國考，市場監管總局首次招收18名反壟斷公務員，執法擴編一定程度上得到解決。11月18日，國家反壟斷局正式挂牌，這是中國反壟斷執法體制的一次重大改革。市場監管總局新設的三個反壟斷司局中，兩個執法司的職能明确提及關注數字經濟領域的壟斷行為。
日趨嚴格的外部監管趨勢，倒逼國内平台經營者開始加強自我審查。11月初，中國标準化協會釋出《平台經營者反壟斷合規管理規則（征求意見稿）》。這部“軟法”由阿裡、騰訊、百度、快手、滴滴、京東、唯品會等數十家平台提出，國内多家高校科研院所聯合起草。據中國标準化協會披露，這是全球首個平台經營者反壟斷合規管理标準。
報告提及，這是“從他律到自律的轉變”，使企業能夠從前置性預防與系統性預防的視角避免觸犯法律紅線，同時可補足法律監管的空白，通過外部監管和企業自律“兩條腿走路”，實作反壟斷監管的内外平衡和齊頭并進。
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海外反壟斷監管不斷，各國探索數字治理規則
放眼全球，強化平台反壟斷監管成為趨勢。在歐美等國，針對谷歌、蘋果、Facebook、亞馬遜的反壟斷調查風起雲湧，背後的考量不盡相同。
2019年以來，美國從聯邦到各州政府層面開始對矽谷四大科技巨頭展開“圍剿”，提起多重反壟斷訴訟。總統拜登上台後，更是指派了多位新布蘭代斯學派代表人物執掌反壟斷事務——
2021年3月，鷹派學者吳修銘（Tim Wu）進入白宮國家經濟委員會，6月年輕學者莉娜·汗（Lina Khan）宣誓就職FTC主席。11月，參議院準許反壟斷領域知名律師喬納森·坎特（Jonathan Kanter）上司司法部反壟斷局。
報告認為，美國政界高舉反壟斷大旗是有意回應群眾呼聲，緩解日益尖銳的社會沖突。但在與科技巨頭交好的民主黨主政下，這波監管熱潮将有實質性突破，還是“雷聲大雨點小”，仍有待觀察。
在歐洲大陸，負責歐盟競争事務官員瑪格麗特·維斯塔格（MargretheVestager）在2014年就任後，密集推動針對GAFA等科技公司的反壟斷調查。單就谷歌，三年内就領到高達82.5億歐元的反壟斷罰單。
報告指出，目前世界頂尖的科技巨頭行列中缺乏“歐洲血統”，歐盟強化反壟斷監管，旨在希望扶持初創公司，培育“歐洲冠軍”。
繼2018年的《歐盟資料通用保護條例》（GDPR）後，歐盟又于2020年底提出兩項法案草案——《數字服務法》（DSA）和《數字市場法》（DMA），其中創新性地提出“數字守門人”的概念。兩部法案展現了歐盟監管大型科技企業的決心，并試圖在全球範圍内引領數字監管規則。
相較于中美數字經濟的産業規模、大型平台企業數量等，歐盟并不占據優勢，但為何能在數字監管規則上先發一步？報告指出，歐洲國家一直有倡導和引領世界規則的傳統。歐洲擁有成熟市場和穩定制度、擁有5億網際網路使用者且付費意願高，這是科技公司聚集的重要區域。對于跨國企業來說，合規标準遵循“就高不就低”的原則，為此歐盟可以通過市場化手段輸出自身的數字治理規則。
值得一提的是，有反壟斷學者認為，歐盟數字治理規則主要指向美國企業，目的是給予歐洲本土公司發展機會。但是如果合規标準太高，可能會給中小企業帶來沉重負擔，削弱其競争力，使得歐洲企業難以壯大發展。是以“數字規則怎麼博弈，還需要觀察。”
不過值得關注的是，近年來主要國家圍繞數字經濟監管問題積極開展調研，釋出了一系列重磅報告。這些動作本身展現了監管機構對平台反壟斷的重視态度，也是各國積索數字治理規則，争奪話語權的一種表現。
報告指出，中國的數字經濟發展活躍，市場規模較大，且面臨更複雜的問題和現狀，确實有機會提出新的數字規則。有學者認為随着反壟斷執法的增加、學界重視，有望提煉一些經驗供國際參考。
出品：南都反壟斷前沿課題組
采寫：南都記者李玲