过去一年提到反垄断，你脑中浮现的关键词是什么？平台反垄断指南、二选一、VIE架构申报、修法、国家反垄断局……2021反垄断工作大年，一系列监管动作为资本扩张设置“红绿灯”，影响和改变着互联网规则。
12月17日，在南方都市报个人信息保护研究中心举办的“2021啄木鸟数据治理论坛”上，南都反垄断研究课题组发布《平台反垄断监管观察报告（2021）》（下称报告）。
报告指出，当前中欧美掀起平台反垄断浪潮的背景不一，中国更强调规范与发展并重。近年来，主要国家积极开展调研数字经济监管问题，并发布了一系列重磅报告。这体现了监管的重视态度，也是各国积索数字治理规则，争夺话语权的一种表现。
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中国反垄断大年：明晰平台有序竞争规则
近两年，平台经济反垄断浪潮呼啸而来，瞄准科技巨头的反垄断调查此起彼伏，今年报告持续关注海内外反垄断动态。
报告上篇梳理了241起国内外执法案件及其特点，并着重分析“二选一”“并购集中”“互联互通”等国内争议问题。下篇从各国反垄断背景、修法进展、监管体制改革、企业回应及规则话语权等方面展开讨论。
相比国外，中国开启平台反垄断的时间晚一些。去年底，面对平台企业野蛮生长、无序扩张等问题，中国监管态度发生改变，更加强调规范发展，希望能培育具有一流国际竞争力的平台企业。
回顾过去一年，反垄断正在改写中国互联网规则。在中央层面表态“强化反垄断，防止资本无序扩张”后，监管部门重拳出击，在互联网反垄断执法上取得突破性进展。阿里、食派士、美团先后因滥用市场支配地位实施“二选一”被罚；80余起互联网企业违法实施经营者集中案，也在扎紧巨头并购监管的“篱笆”。一系列执法案例明晰了规则，为平台企业扩张设置了“红绿灯”。
反垄断执法持续发力的同时，监管规则也在逐步完善。2021年初，国内首部针对平台经济领域的反垄断指南正式发布，系统性地明确“二选一”等行为构成垄断的判定标准。在法律层面，施行13年的《反垄断法》首次迎来修订，专门增设条款以回应数字经济发展带来的挑战。
更受瞩目的是，国内反垄断执法力量在扩充，监管体制也有了明显变化。2022年国考，市场监管总局首次招收18名反垄断公务员，执法扩编一定程度上得到解决。11月18日，国家反垄断局正式挂牌，这是中国反垄断执法体制的一次重大改革。市场监管总局新设的三个反垄断司局中，两个执法司的职能明确提及关注数字经济领域的垄断行为。
日趋严格的外部监管趋势，倒逼国内平台经营者开始加强自我审查。11月初，中国标准化协会发布《平台经营者反垄断合规管理规则（征求意见稿）》。这部“软法”由阿里、腾讯、百度、快手、滴滴、京东、唯品会等数十家平台提出，国内多家高校科研院所联合起草。据中国标准化协会披露，这是全球首个平台经营者反垄断合规管理标准。
报告提及，这是“从他律到自律的转变”，使企业能够从前置性预防与系统性预防的视角避免触犯法律红线，同时可补足法律监管的空白，通过外部监管和企业自律“两条腿走路”，实现反垄断监管的内外平衡和齐头并进。
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海外反垄断监管不断，各国探索数字治理规则
放眼全球，强化平台反垄断监管成为趋势。在欧美等国，针对谷歌、苹果、Facebook、亚马逊的反垄断调查风起云涌，背后的考量不尽相同。
2019年以来，美国从联邦到各州政府层面开始对硅谷四大科技巨头展开“围剿”，提起多重反垄断诉讼。总统拜登上台后，更是指派了多位新布兰代斯学派代表人物执掌反垄断事务——
2021年3月，鹰派学者吴修铭（Tim Wu）进入白宫国家经济委员会，6月年轻学者莉娜·汗（Lina Khan）宣誓就职FTC主席。11月，参议院批准反垄断领域知名律师乔纳森·坎特（Jonathan Kanter）领导司法部反垄断局。
报告认为，美国政界高举反垄断大旗是有意回应民众呼声，缓解日益尖锐的社会矛盾。但在与科技巨头交好的民主党主政下，这波监管热潮将有实质性突破，还是“雷声大雨点小”，仍有待观察。
在欧洲大陆，负责欧盟竞争事务官员玛格丽特·维斯塔格（MargretheVestager）在2014年就任后，密集推动针对GAFA等科技公司的反垄断调查。单就谷歌，三年内就领到高达82.5亿欧元的反垄断罚单。
报告指出，当前世界顶尖的科技巨头行列中缺乏“欧洲血统”，欧盟强化反垄断监管，旨在希望扶持初创公司，培育“欧洲冠军”。
继2018年的《欧盟数据通用保护条例》（GDPR）后，欧盟又于2020年底提出两项法案草案——《数字服务法》（DSA）和《数字市场法》（DMA），其中创新性地提出“数字守门人”的概念。两部法案展现了欧盟监管大型科技企业的决心，并试图在全球范围内引领数字监管规则。
相较于中美数字经济的产业规模、大型平台企业数量等，欧盟并不占据优势，但为何能在数字监管规则上先发一步？报告指出，欧洲国家一直有倡导和引领世界规则的传统。欧洲拥有成熟市场和稳定制度、拥有5亿互联网用户且付费意愿高，这是科技公司聚集的重要区域。对于跨国企业来说，合规标准遵循“就高不就低”的原则，为此欧盟可以通过市场化手段输出自身的数字治理规则。
值得一提的是，有反垄断学者认为，欧盟数字治理规则主要指向美国企业，目的是给予欧洲本土公司发展机会。但是如果合规标准太高，可能会给中小企业带来沉重负担，削弱其竞争力，使得欧洲企业难以壮大发展。因此“数字规则怎么博弈，还需要观察。”
不过值得关注的是，近年来主要国家围绕数字经济监管问题积极开展调研，发布了一系列重磅报告。这些动作本身体现了监管机构对平台反垄断的重视态度，也是各国积索数字治理规则，争夺话语权的一种表现。
报告指出，中国的数字经济发展活跃，市场规模较大，且面临更复杂的问题和现状，确实有机会提出新的数字规则。有学者认为随着反垄断执法的增加、学界重视，有望提炼一些经验供国际参考。
出品：南都反垄断前沿课题组
采写：南都记者李玲