文 | 本刊记者 沈洋
“司法实践中，人民法院坚持能动司法，加强府院联动，汇聚诉源治理合力，把力量下沉到城乡社区，把服务送到基层一线，切实把工作做到纠纷源头，确保把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态，值得点赞。”全国人大代表、中国科学院西安光机所副所长胡炳樑对记者表示。
“大陆国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。”近年来，人民法院坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，紧紧依靠党委领导，化被动为主动，强化源头治理，把诉调对接的“调”向前延伸，努力将纠纷化解在诉前，做到“抓前端、治未病”。
3月9日，最高人民法院举办2024年全国两会《最高人民法院工作报告》解读系列全媒体直播访谈活动。最高人民法院研究室主任周加海在线解读了人民法院做实诉源治理工作的新举措新进展。
3月9日，最高人民法院举办2024年全国两会《最高人民法院工作报告》解读系列全媒体直播第二场访谈，介绍“抓前端、治未病”，做好诉源治理工作的成效，图为研究室主任周加海在接受访谈 摄影 胥立鑫
周加海表示，“抓前端、治未病”是能动司法的应有之义，也是实现“双赢多赢共赢”“案结事了政通人和”的必然要求。“抓前端、治未病”是新时代能动司法理念最根本、最核心的要求之一。
防止“小事拖大、大事拖炸”
“草原上流淌着清泉，高山上奔跑着羚羊……”在新疆维吾尔自治区福海县人民法院喀拉玛盖人民法庭“冬不拉调解室”里，法官弹奏着冬不拉，向纠纷双方当事人讲道理、讲法律、找突破口。悠扬的乐声消弭心与心的隔阂，一场因代牧而起的矛盾纠纷得以顺利解决。
一条热线直通法院，一款手机App全天候联系法官，一个工作站集约处理群众司法诉求，一支法官队伍实现15个街道巡回普法全覆盖……面对首都超大城市基层治理课题，北京市西城区人民法院让民意诉求表达更为通畅，让诉讼服务直抵群众身边。
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从祖国的西部边陲到东部海岸，从山区草原到繁华都市，这是一场全国法院共同参与的诉源治理实践，深入群众靠前服务就地化解矛盾纠纷。
矛盾纠纷即使到了法院，也不意味着一定要“对簿公堂”。
“老百姓选择到法院‘打官司’，是法律意识增强的表现，也体现了人民群众对司法机关的信赖。但是，应当认识到，诉讼绝不是解决纠纷的唯一渠道，更不是最佳手段。”周加海说。
“自古以来，我们国家就有‘以和为贵’的传统，重视人际和谐、邻里和善、家庭和睦；反映在司法法律领域，一直有‘无讼’甚至是‘厌讼’‘耻讼’的文化，认为不到万不得已，不要‘对簿公堂’，以免两败俱伤、得不偿失。”周加海表示。
此外，从社会治理的角度来看，近年来，人民法院受理案件的数量不断攀升，“案多人少”的矛盾日益突出。2013年以来，全国法院案件总量年均以13%的增速迅猛增长，10年增长了2.4倍。2023年，全国法官年人均办案数量已高达357件。
“这就意味着，全国法官一年到头不休息，平均每人每天都得办结一起案件。这无疑是巨大的现实压力，需要我们认真面对。”周加海介绍。
周加海表示，“诉源治理”就是要实现对诉讼的源头治理，对已经出现的矛盾纠纷，运用调解等非诉讼解纷方式及时化解，避免矛盾激化、形成诉讼；同时，要通过科学治理和管理，有效预防各类矛盾纠纷，特别是“批量”的同类矛盾纠纷反复发生。
周加海认为，“抓前端、治未病，做好诉源治理”绝不仅仅是为了给法院和法官减压。往深里看，这项工作做好了，能够有效防止“小事拖大、大事拖炸”，能够增进社会和谐稳定，既有利于减少人民群众讼累，也有利于促进国家治理、社会治理现代化，是深入贯彻习近平法治思想的必然要求和重要体现。
让纠纷实质性解决在诉前
2023年2月，患者张某与某医院因医疗损害责任纠纷通过人民法院调解平台向辽宁省大连市医疗纠纷调解委员会申请调解。经过专业调解员多次耐心调解，医患双方达成调解协议，并通过平台在线提交辽宁省大连市中山区人民法院申请司法确认。其后，该院出具了民事裁定书，确认双方达成的协议有效。
这起医患纠纷的成功解决，是2023年人民法院深入开展诉源治理工作的一个缩影。这一年，那朵“东方之花”更加馥郁芬芳、誉满神州。
这朵“东方之花”就是调解。它是大陆独创的化解矛盾、解决纠纷、促进和谐的非诉讼纠纷解决方式。
2023年，人民法院调解平台每个工作日平均有7.3万件纠纷在线调解，平均每分钟有100件纠纷被成功化解在诉前。
“调”的是矛盾纠纷，“解”的是民意民心。一年来，各级法院加强对人民调解工作的业务指导，与司法行政机关和调解组织密切配合，推动调解工作扎实有效开展，促进大量矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。可以说，人民调解这道“防线”将大量矛盾纠纷化解在成讼之前，为人民法院抓实“公正与效率”提供了有力支持。
2023年9月，最高人民法院、司法部联合印发《关于充分发挥人民调解基础性作用 推进诉源治理的意见》，旨在做实预防在前、调解优先、运用法治、就地解决，从源头减少诉讼增量。
2023年10月8日，最高人民法院、司法部联合召开全国调解工作会议，深入学习贯彻习近平法治思想特别是习近平总书记关于调解工作的重要指示精神，总结交流调解工作取得的成效经验，研究部署推进新时代新征程调解工作的任务措施。
为促使更多纠纷实质性解决在诉前，2023年，最高人民法院出台了《关于诉前调解中委托鉴定工作规程（试行）》，促进诉前调解发挥更大效能，做深做实诉源治理。
为加强重点领域诉源治理工作，2023年，最高人民法院起草《关于重点领域诉源治理工作指引（一）》，针对重点领域案件成因特点，提出可行治理举措，列举典型经验做法，提供司法建议参考，力争为各地法院和人民调解组织提供政策指引。
有效激活基层解纷服务网络，从源头预防和化解矛盾纠纷，值得一提的还有人民法院调解平台“进乡村、进社区、进网格”工作的深入推进。
广西壮族自治区崇左市位于西南边陲，是一个壮族居多、多民族聚居的边境口岸城市。
涉边疆、少数民族矛盾纠纷往往存在语言沟通障碍、民俗文化差异大等特点，调处化解难度较大。而崇左市两级法院近三年诉前调解涉边疆、少数民族矛盾纠纷成功率达90%，平均调解时长不超过48小时，这是如何实现的呢？
据介绍，边境村落“都老”“贝侬”、网格员、护边员、边防协管员等熟练掌握壮汉双语，熟知边境风土人情、民风民俗。崇左市两级法院广泛吸纳这些调解力量，入驻人民法院调解平台，实现了调解平台对各边境村屯和少数民族村全覆盖。此外，在口岸、边民互市点，崇左市两级法院还引进了越南籍人员或者熟悉越南语的客商作为特邀调解员，高效化解边境贸易纠纷。
群众的需求在哪里，人民法院的司法服务就跟进到哪里。
最高人民法院立案庭有关负责人介绍，2023年，最高人民法院向全国法院下发《进一步做深做实人民法院调解平台“进乡村、进社区、进网格”工作的通知》，升级人民法院调解平台诉源治理功能，增加基层治理单位自行预防化解纠纷入口，并明确提出2024年6月底前对接率达到50%以上的目标，促推更多矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。
2023年，全国法院通过在诉前委派人民调解、行政调解、行业专业调解等，共调解纠纷1199.8万件，占同期诉至法院的民事、行政案件总量的40.3%。“这一方面说明，调解等非诉解纷方式确实发挥了重要作用；另一方面也说明，抓前端、抓源头工作还有很大的努力空间。”周加海坦言。
纠纷化解“朋友圈”不断扩大
扫描“浙江解纷码”，即进入浙江省矛盾纠纷化解的线上第一道入口。纠纷产生后，首先被推送到该平台，由社会调解力量先行化解，调解成功的促成即时履行，同时可依法申请司法确认，调解不成的传至人民法院立案。
目前，这枚小小的“浙江解纷码”访问量已达1599.56万人次，提供智能咨询92.5万次，调解案件327.59万件，调解成功率达51.04%，将大量矛盾纠纷化解在前端。
这是全国法院主动融入综治格局、建立分流化解路径、积极配合相关职能部门联调联动的一个生动写照。
人民法院，不仅是案件的审理者，也是延伸审判职能、做实调解指导职责、提供源头治理和多元解纷的方案者。面对“不能成为‘诉讼大国’”的时代命题，人民法院给出了“加强诉源治理”的解题思路。
近年来，最高人民法院先后与全国总工会、全国工商联、住建部、人社部等13家单位建立“总对总”矛盾纠纷预防化解机制，携手发挥行业专业调解优势，努力把各类纠纷化解在成讼之前。
过去一年，“总对总”建设成果继续巩固，各个层级的调解资源得到最大限度集约，精准分流、视频调解、在线确认、网上立案，全周期、闭环式的纠纷解决链条服务，正在全国范围内全面实现。
2023年，最高人民法院与住建部联合印发《关于建立住房城乡建设领域民事纠纷“总对总”在线诉调对接机制的通知》，在广东等省市开展试点工作，促推住建领域矛盾纠纷源头预防、前端化解。
“总对总”合作，正在从多元解纷走向多元共治。2023年，最高人民法院与“总对总”合作单位建立季度会商机制，依托类型化纠纷调解数据分析，及时发现各领域源头治理短板弱项，探索治理有效路径。
2023年，“总对总”合作单位共调解纠纷194.46万件。其中，151.19万件纠纷成功化解在诉前，平均调解时长仅为9.93天。“下一步，我们还会继续扩大‘总对总’机制的‘朋友圈’。”周加海说。
此外，2023年，各地法院还探索“点对点”对接的方式，广泛邀请人大代表、政协委员、人民调解、行政调解等社会力量参与诉前调解工作，促使社会矛盾纠纷在法治轨道上依法及时高效解决。
泡一壶闽南工夫茶，心平气和地聊一聊，纠纷争议也能迎刃而解。2023年，福建省晋江市建材陶瓷行业协会政协委员履职解纷室揭牌成立，晋江市人民法院探索与政协“双向联系”新模式，邀请在建材陶瓷行业领域颇具影响力的省、市、县三级政协委员共同参与案件调解、行业诉源治理。
……
2018年以来，截至2023年12月底，全国共有10.52万家调解组织、41.79万名调解员与四级法院进行对接，累计诉前成功调解纠纷3352万件。
调解事业的可持续发展，关键在人。
2023年，最高人民法院进一步加大对调解员的培训指导，开展第三季全国调解实务视频直播培训工作，有力地破解了以往线下培训场地有限、经费不足、参培人员覆盖面较小的问题。参加培训的调解员达20.96万人次，单次最多培训3.19万人次，有力推动建立一批专业化水平高、做群众工作能力强的调解队伍，进一步增强参与诉源治理能力水平。
推动完善国家和社会治理体系
裁判完案件之后，针对同一领域高发、多发的同类矛盾纠纷，人民法院及时发现管理漏洞，提出相关司法建议，也是诉源治理的重要方面。
“人民法院每年要办理数千万起案件，如果深入剖析某一类案件高发、多发的原因，就能找出其中的深层次原因。在此基础上，我们向有关单位提出改进工作的建议。这不仅可以预防、减少矛盾纠纷，还能够推动完善国家和社会治理体系。”周加海表示。
2023年2月以来，内蒙古自治区科左后旗人民法院短时间内受理了142起农业保险合同纠纷案件。法官调研发现，案件起因是当地2022年夏季遭遇严重洪涝灾害，农户受损严重，对保险理赔方案不满才提起诉讼。经过进一步评估，法官发现，潜在可能提起诉讼的农户，实际上要超过一万户。
对此，科左后旗法院向当地政府发出了有关农业保险赔付问题的风险防控司法建议。当地政府根据司法建议，有针对性地采取了措施，确保大量矛盾纠纷解决在诉前。这既减轻了人民群众的诉累，又减轻了法院的办案压力，也有效防范了影响社会稳定和谐的风险隐患。
这是通过“携手共治”实现“双赢多赢共赢”的又一典范。
为了确保相关工作规范开展，2023年11月，最高人民法院专门制定了《关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》，强调制发司法建议必须遵循确有必要原则，也就是必须坚持问题导向、做到有的放矢，绝不能“为发而发”、一哄而上，并对相关工作的程序、标准等作了全面细致的规定。
那么，案件正式立案后，人民法院如何做到“诉源治理”？
周加海表示，裁判要公正、妥当。如果裁判本身存在问题，上诉、申诉、上访、信访等就不可避免，就会人为制造“诉源”。裁判要实质性化解纠纷，人民法院一定要以“如我在诉”的意识，努力追求“案结事了”，不能“结案了事”。此外，人民法院还要做到同案同判。为此，最高人民法院采取了多种措施，包括发布司法解释、政策文件、指导性案例、典型案例等，近期还推出了人民法院案例库、法答网等。
新征程上，人民法院将坚持和发展新时代“枫桥经验”，以新时代能动司法推动诉源治理工作走深走实，为人民群众提供多途径、高效率、低成本的纠纷解决途径，最终实现“案结事了政通人和”，为建设更高水平的平安中国、法治中国贡献力量。
本期封面及目录
《中国审判》杂志2024年第5期
中国审判新闻半月刊·总第339期
编辑/徐畅