文 | 本刊記者 沈洋
“司法實踐中，人民法院堅持能動司法，加強府院關聯，彙聚訴源治理合力，把力量下沉到城鄉社群，把服務送到基層一線，切實把工作做到糾紛源頭，確定把沖突化解在基層、化解在萌芽狀态，值得點贊。”全國人大代表、中國科學院西安光機所副所長胡炳樑對記者表示。
“大陸國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。”近年來，人民法院堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，緊緊依靠黨委上司，化被動為主動，強化源頭治理，把訴調對接的“調”向前延伸，努力将糾紛化解在訴前，做到“抓前端、治未病”。
3月9日，最高人民法院舉辦2024年全國兩會《最高人民法院工作報告》解讀系列全媒體直播訪談活動。最高人民法院研究室主任周加海線上解讀了人民法院做實訴源治理工作的新舉措新進展。
3月9日，最高人民法院舉辦2024年全國兩會《最高人民法院工作報告》解讀系列全媒體直播第二場訪談，介紹“抓前端、治未病”，做好訴源治理工作的成效，圖為研究室主任周加海在接受訪談 攝影 胥立鑫
周加海表示，“抓前端、治未病”是能動司法的應有之義，也是實作“雙赢多赢共赢”“案結事了政通人和”的必然要求。“抓前端、治未病”是新時代能動司法理念最根本、最核心的要求之一。
防止“小事拖大、大事拖炸”
“草原上流淌着清泉，高山上奔跑着羚羊……”在新疆維吾爾自治區福海縣人民法院喀拉瑪蓋人民法庭“冬不拉調解室”裡，法官彈奏着冬不拉，向糾紛雙方當事人講道理、講法律、找突破口。悠揚的樂聲消弭心與心的隔閡，一場因代牧而起的沖突糾紛得以順利解決。
一條熱線直通法院，一款手機App全天候聯系法官，一個工作站集約處理群衆司法訴求，一支法官隊伍實作15個街道巡回普法全覆寫……面對首都超大城市基層治理課題，北京市西城區人民法院讓民意訴求表達更為通暢，讓訴訟服務直抵群衆身邊。
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從祖國的西部邊陲到東部海岸，從山區草原到繁華都市，這是一場全國法院共同參與的訴源治理實踐，深入群衆靠前服務就地化解沖突糾紛。
沖突糾紛即使到了法院，也不意味着一定要“對簿公堂”。
“老百姓選擇到法院‘打官司’，是法律意識增強的表現，也展現了人民群衆對司法機關的信賴。但是，應當認識到，訴訟絕不是解決糾紛的唯一管道，更不是最佳手段。”周加海說。
“自古以來，我們國家就有‘以和為貴’的傳統，重視人際和諧、鄰裡和善、家庭和睦；反映在司法法律領域，一直有‘無訟’甚至是‘厭訟’‘恥訟’的文化，認為不到萬不得已，不要‘對簿公堂’，以免兩敗俱傷、得不償失。”周加海表示。
此外，從社會治理的角度來看，近年來，人民法院受理案件的數量不斷攀升，“案多人少”的沖突日益突出。2013年以來，全國法院案件總量年均以13%的增速迅猛增長，10年增長了2.4倍。2023年，全國法官年人均辦案數量已高達357件。
“這就意味着，全國法官一年到頭不休息，平均每人每天都得辦結一起案件。這無疑是巨大的現實壓力，需要我們認真面對。”周加海介紹。
周加海表示，“訴源治理”就是要實作對訴訟的源頭治理，對已經出現的沖突糾紛，運用調解等非訴訟解紛方式及時化解，避免沖突激化、形成訴訟；同時，要通過科學治理和管理，有效預防各類沖突糾紛，特别是“批量”的同類沖突糾紛反複發生。
周加海認為，“抓前端、治未病，做好訴源治理”絕不僅僅是為了給法院和法官減壓。往深裡看，這項工作做好了，能夠有效防止“小事拖大、大事拖炸”，能夠增進社會和諧穩定，既有利于減少人民群衆訟累，也有利于促進國家治理、社會治理現代化，是深入貫徹習近平法治思想的必然要求和重要展現。
讓糾紛實質性解決在訴前
2023年2月，患者張某與某醫院因醫療損害責任糾紛通過人民法院調解平台向遼甯省大連市醫療糾紛調解委員會申請調解。經過專業調解員多次耐心調解，醫患雙方達成調解協定，并通過平台線上送出遼甯省大連市中山區人民法院申請司法确認。其後，該院出具了民事裁定書，确認雙方達成的協定有效。
這起醫患糾紛的成功解決，是2023年人民法院深入開展訴源治理工作的一個縮影。這一年，那朵“東方之花”更加馥郁芬芳、譽滿神州。
這朵“東方之花”就是調解。它是大陸獨創的化解沖突、解決糾紛、促進和諧的非訴訟糾紛解決方式。
2023年，人民法院調解平台每個工作日平均有7.3萬件糾紛線上調解，平均每分鐘有100件糾紛被成功化解在訴前。
“調”的是沖突糾紛，“解”的是民意民心。一年來，各級法院加強對人民調解工作的業務指導，與司法行政機關和調解組織密切配合，推動調解工作紮實有效開展，促進大量沖突糾紛化解在基層、化解在萌芽狀态。可以說，人民調解這道“防線”将大量沖突糾紛化解在成訟之前，為人民法院抓實“公正與效率”提供了有力支援。
2023年9月，最高人民法院、司法部聯合印發《關于充分發揮人民調解基礎性作用 推進訴源治理的意見》，旨在做實預防在前、調解優先、運用法治、就地解決，從源頭減少訴訟增量。
2023年10月8日，最高人民法院、司法部聯合召開全國調解工作會議，深入學習貫徹習近平法治思想特别是習近平總書記關于調解工作的重要訓示精神，總結交流調解工作取得的成效經驗，研究部署推進新時代新征程調解工作的任務措施。
為促使更多糾紛實質性解決在訴前，2023年，最高人民法院出台了《關于訴前調解中委托鑒定工作規程（試行）》，促進訴前調解發揮更大效能，做深做實訴源治理。
為加強重點領域訴源治理工作，2023年，最高人民法院起草《關于重點領域訴源治理工作指引（一）》，針對重點領域案件成因特點，提出可行治理舉措，列舉典型經驗做法，提供司法建議參考，力争為各地法院和人民調解組織提供政策指引。
有效激活基層解紛服務網絡，從源頭預防和化解沖突糾紛，值得一提的還有人民法院調解平台“進鄉村、進社群、進網格”工作的深入推進。
廣西壯族自治區崇左市位于西南邊陲，是一個壯族居多、多民族聚居的邊境口岸城市。
涉邊疆、少數民族沖突糾紛往往存在語言溝通障礙、民俗文化差異大等特點，調處化解難度較大。而崇左市兩級法院近三年訴前調解涉邊疆、少數民族沖突糾紛成功率達90%，平均調解時長不超過48小時，這是如何實作的呢？
據介紹，邊境村落“都老”“貝侬”、網格員、護邊員、邊防協管員等熟練掌握壯漢雙語，熟知邊境風土人情、民風民俗。崇左市兩級法院廣泛吸納這些調解力量，入駐人民法院調解平台，實作了調解平台對各邊境村屯和少數民族村全覆寫。此外，在口岸、邊民互市點，崇左市兩級法院還引進了越南籍人員或者熟悉越南語的客商作為特邀調解員，高效化解邊境貿易糾紛。
群衆的需求在哪裡，人民法院的司法服務就跟進到哪裡。
最高人民法院立案庭有關負責人介紹，2023年，最高人民法院向全國法院下發《進一步做深做實人民法院調解平台“進鄉村、進社群、進網格”工作的通知》，更新人民法院調解平台訴源治理功能，增加基層治理機關自行預防化解糾紛入口，并明确提出2024年6月底前對接率達到50%以上的目标，促推更多沖突糾紛化解在基層、化解在萌芽狀态。
2023年，全國法院通過在訴前委派人民調解、行政調解、行業專業調解等，共調解糾紛1199.8萬件，占同期訴至法院的民事、行政案件總量的40.3%。“這一方面說明，調解等非訴解紛方式确實發揮了重要作用；另一方面也說明，抓前端、抓源頭工作還有很大的努力空間。”周加海坦言。
糾紛化解“朋友圈”不斷擴大
掃描“浙江解紛碼”，即進入浙江省沖突糾紛化解的線上第一道入口。糾紛産生後，首先被推送到該平台，由社會調解力量先行化解，調解成功的促成即時履行，同時可依法申請司法确認，調解不成的傳至人民法院立案。
目前，這枚小小的“浙江解紛碼”通路量已達1599.56萬人次，提供智能咨詢92.5萬次，調解案件327.59萬件，調解成功率達51.04%，将大量沖突糾紛化解在前端。
這是全國法院主動融入綜治格局、建立分流化解路徑、積極配合相關職能部門聯調關聯的一個生動寫照。
人民法院，不僅是案件的審理者，也是延伸審判職能、做實調解指導職責、提供源頭治理和多元解紛的方案者。面對“不能成為‘訴訟大國’”的時代命題，人民法院給出了“加強訴源治理”的解題思路。
近年來，最高人民法院先後與全國總工會、全國工商聯、住建部、人社部等13家機關建立“總對總”沖突糾紛預防化解機制，攜手發揮行業專業調解優勢，努力把各類糾紛化解在成訟之前。
過去一年，“總對總”建設成果繼續鞏固，各個層級的調解資源得到最大限度集約，精準分流、視訊調解、線上确認、網上立案，全周期、閉環式的糾紛解決鍊條服務，正在全國範圍内全面實作。
2023年，最高人民法院與住建部聯合印發《關于建立住房城鄉建設領域民事糾紛“總對總”線上訴調對接機制的通知》，在廣東等省市開展試點工作，促推住建領域沖突糾紛源頭預防、前端化解。
“總對總”合作，正在從多元解紛走向多元共治。2023年，最高人民法院與“總對總”合作機關建立季度會商機制，依托類型化糾紛調解資料分析，及時發現各領域源頭治理短闆弱項，探索治理有效路徑。
2023年，“總對總”合作機關共調解糾紛194.46萬件。其中，151.19萬件糾紛成功化解在訴前，平均調解時長僅為9.93天。“下一步，我們還會繼續擴大‘總對總’機制的‘朋友圈’。”周加海說。
此外，2023年，各地法院還探索“點對點”對接的方式，廣泛邀請人大代表、政協委員、人民調解、行政調解等社會力量參與訴前調解工作，促使社會沖突糾紛在法治軌道上依法及時高效解決。
泡一壺閩南工夫茶，心平氣和地聊一聊，糾紛争議也能迎刃而解。2023年，福建省晉江市建材陶瓷行業協會政協委員履職解紛室揭牌成立，晉江市人民法院探索與政協“雙向聯系”新模式，邀請在建材陶瓷行業領域頗具影響力的省、市、縣三級政協委員共同參與案件調解、行業訴源治理。
……
2018年以來，截至2023年12月底，全國共有10.52萬家調解組織、41.79萬名調解員與四級法院進行對接，累計訴前成功調解糾紛3352萬件。
調解事業的可持續發展，關鍵在人。
2023年，最高人民法院進一步加大對調解員的教育訓練指導，開展第三季全國調解實務視訊直播教育訓練工作，有力地破解了以往線下教育訓練場地有限、經費不足、參培人員覆寫面較小的問題。參加教育訓練的調解員達20.96萬人次，單次最多教育訓練3.19萬人次，有力推動建立一批專業化水準高、做群衆工作能力強的調解隊伍，進一步增強參與訴源治理能力水準。
推動完善國家和社會治理體系
裁判完案件之後，針對同一領域高發、多發的同類沖突糾紛，人民法院及時發現管理漏洞，提出相關司法建議，也是訴源治理的重要方面。
“人民法院每年要辦理數千萬起案件，如果深入剖析某一類案件高發、多發的原因，就能找出其中的深層次原因。在此基礎上，我們向有關機關提出改進工作的建議。這不僅可以預防、減少沖突糾紛，還能夠推動完善國家和社會治理體系。”周加海表示。
2023年2月以來，内蒙古自治區科左後旗人民法院短時間内受理了142起農業保險合同糾紛案件。法官調研發現，案件起因是當地2022年夏季遭遇嚴重洪澇災害，農戶受損嚴重，對保險理賠方案不滿才提起訴訟。經過進一步評估，法官發現，潛在可能提起訴訟的農戶，實際上要超過一萬戶。
對此，科左後旗法院向當地政府發出了有關農業保險賠付問題的風險防控司法建議。當地政府根據司法建議，有針對性地采取了措施，確定大量沖突糾紛解決在訴前。這既減輕了人民群衆的訴累，又減輕了法院的辦案壓力，也有效防範了影響社會穩定和諧的風險隐患。
這是通過“攜手共治”實作“雙赢多赢共赢”的又一典範。
為了確定相關工作規範開展，2023年11月，最高人民法院專門制定了《關于綜合治理類司法建議工作若幹問題的規定》，強調制發司法建議必須遵循确有必要原則，也就是必須堅持問題導向、做到有的放矢，絕不能“為發而發”、一哄而上，并對相關工作的程式、标準等作了全面細緻的規定。
那麼，案件正式立案後，人民法院如何做到“訴源治理”？
周加海表示，裁判要公正、妥當。如果裁判本身存在問題，上訴、申訴、上訪、信訪等就不可避免，就會人為制造“訴源”。裁判要實質性化解糾紛，人民法院一定要以“如我在訴”的意識，努力追求“案結事了”，不能“結案了事”。此外，人民法院還要做到同案同判。為此，最高人民法院采取了多種措施，包括釋出司法解釋、政策檔案、指導性案例、典型案例等，近期還推出了人民法院案例庫、法答網等。
新征程上，人民法院将堅持和發展新時代“楓橋經驗”，以新時代能動司法推動訴源治理工作走深走實，為人民群衆提供多途徑、高效率、低成本的糾紛解決途徑，最終實作“案結事了政通人和”，為建設更高水準的平安中國、法治中國貢獻力量。
本期封面及目錄
《中國審判》雜志2024年第5期
中國審判新聞半月刊·總第339期
編輯/徐暢