文 | 本刊记者 花蕾
习近平总书记指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”
行政争议解决的公正与否，事关老百姓切身利益，事关法治政府建设。一手托着“民”，一手托着“官”，行政审判如何实现“双赢多赢共赢”？又如何在行政审判中贯彻新时代能动司法理念，把中国特色社会主义制度优势转化为治理效能？
3月10日，最高人民法院举办《最高人民法院工作报告》（以下简称《报告》）解读系列全媒体直播第五场访谈，由最高人民法院行政审判庭庭长耿宝建解读《报告》。
3月10日，最高人民法院举办2024年全国两会《最高人民法院工作报告》解读系列全媒体直播第五场访谈，介绍人民法院注重行政争议解决，回应人民群众实体诉求的成效，图为最高人民法院行政庭庭长耿宝建在接受访谈 摄影 胥立鑫
耿宝建表示，四级法院行政审判干警努力践行新时代能动司法理念：以“如我在诉”和“把屁股端端地坐在老百姓的这一面”的司法理念，注重行政争议实质化解，及时有效回应群众诉求，推进“案结事了政通人和”；从厚植党的执政根基的政治高度，落实“监督就是支持、支持就是监督”工作要求，通过公正裁判取信于民，促进依法行政水平提升；更加注重“抓前端、治未病”，主动融入国家治理和社会治理，与行政机关共同推进法治国家、法治政府、法治社会建设。
稳中求进
为“提质增效”奠定坚实基础
“在最高人民法院新一届党组新时代行政审判能动司法理念的指引下，2023年全国行政审判整体实现了‘稳中求进’。”耿宝建表示。
《报告》中的行政审判数据也印证了这一点。2023年全国法院新收一审行政案件31万件，同比上升6.4%；结案30.8万件，同比上升3.6%。具体而言，以裁定不予立案、驳回起诉方式结案的占22.2%，以调解、撤诉方式结案的占25.1%，以判决方式结案的占52%。
为什么撤诉比例这么高？耿宝建表示，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”很多行政案件类型不允许调解，所以法官们做了前期工作后，当事人达成调解协议，最终以撤诉方式结案。
同时，最高人民法院的行政审判工作践行能动司法理念。在四级法院审级职能定位改革两年试点期满后，最高人民法院主动向全国人大常委会申请终止审议《行政诉讼法》修正草案。
“此举十分罕见，也使最高人民法院直接办理的案件数量骤增，案多人少矛盾更加突出，给最高人民法院带来了巨大的压力。”耿宝建至今记忆犹新。他表示，其实这一战略决策能够更好保障当事人依法向最高人民法院申请再审的权利，能够更好发挥最高人民法院再审监督职能、更好实现统一裁判标准的功能，更是充分体现了新一届党组的为民情怀和政治担当、法治担当。
面对大幅增长的案件数量，最高人民法院行政庭坚决贯彻落实院党组部署的任务，从厚植党的执政根基的高度，审理好每一起行政申请再审案件，直接提审改判与协调化解了一批案件。
耿宝建介绍，在办理这些案件的同时，法官们深刻认识到，对违法错误行政行为的“支持”，表面上看是维护了行政机关的面子、形象与权威，却可能深层次地损害了群众对党和政府的信任。
标本兼治
践行新时代能动司法理念
《报告》提到，近年来行政案件上诉率居高不下。“全面准确坚持新时代能动司法理念，是解决这一问题的答案，更是行动方案。”耿宝建表示，过去一年，最高人民法院主动将行政案件上诉率高、申请再审率高等问题纳入主题教育专项整治范围，逐项落实整治措施，目前已取得阶段性成效。
数据显示，有的地方高院辖区上诉率已经下降近20%。2023年一审已结案的行政案件中，四分之一的案件是以调解、撤诉方式结案，同比上升2.8%，较好促进了官民关系和谐。通过综合施策，全国行政一审案件的上诉率已经下降了1.68%。
“1.68%，这个数字听起来不大，但也是四级法院法官一个个案件‘办’下来的。”耿宝建以《报告》中提到的征收拆迁引发的“民心小案”为例讲述了人民法院践行能动司法的故事。2000年，某供销分社因经营陷入困境，组织职工在单位院内集资建房，约定建成后的房屋由职工进行经营，20年后产权归供销社。当时周某等人以低价获取了房屋，后来，房屋遇到拆迁。那么，是按照当地商品房的价格进行补偿，还是按照公平合理的价格进行补偿？实际上，这是个补偿标准的问题。
但是，在集资建房、房地分离、工人下岗等多种因素交织下，群众对立情绪严重、矛盾越积越深。在县政府已经明确决定不予赔偿的情形下，二审法院两次否定一审法院已经作出的赔偿判决，要求县政府再次作出赔偿决定，而不是直接确定一个具体的、明确的、可执行的赔偿金额。在耿宝建看来，“这将导致诉讼进入没有终点的循环中。”
为妥善化解该系列案，最高人民法院派出专班赴当地开展协调化解工作。几位法官用了两天三夜和当地政府工作人员、群众进行面对面的沟通，最终促成双方和解。历经三年、四轮诉讼的争议得以实质性化解。
“正是因为最高人民法院贯彻能动司法理念，注重协调化解，才最终实现了案结事了，实现‘双赢多赢共赢’。这是行政法官应当追求的‘无讼’效果，也应当是行政法官的责任担当与应有的情怀。”在耿宝建看来，“践行新时代能动司法理念，行政审判必须从传统的就案办案，向‘穿透式审判’转变，不能只注重‘结案了事’而不注重‘案结事了’。好医生应当对症下药，药到病除；好法官应当标本兼治，案结事了。”
符合法理
行政处罚也要符合事理情理
法治是最好的营商环境。当前，党中央、国务院大力推进全国统一大市场建设，大力保护民营企业合法权益、建设法治化营商环境。这一过程中，行政审判该如何发挥作用？耿宝建表示，当企业尤其是民营企业，在市场经济活动中与行政机关发生纠纷时，人民法院要促进包容审慎监管与善意文明执法相结合，依法平等保护民营企业合法权益，让涉诉民营企业切实感受到行政审判的保护力度和温度。
《报告》提到的三建公司诉广东省兴宁市自然资源局土地行政处罚，是2023年最高人民法院发布的涉民营企业产权和企业家合法权益保护再审典型案例之一。耿宝建也是该案的主审法官。
该案的案情并不复杂：2004年前后，三建公司取得了建设用地规划许可证等部分手续，但用地手续不完整。2014年，兴宁市自然资源局认定，三建公司未取得建设用地批准手续即进行建设，属非法用地，决定没收建筑物。最高人民法院再审认为，对于非法占地事实，双方均有责任。因此，行政机关在进行处罚时，应当充分考虑历史原因及各方责任大小因素，遵循过罚相当、信赖保护等原则，正确对待民营企业因历史问题形成的不合规行为，依法保护民营企业的合理预期和合法权益。最终，最高人民法院依法改判被诉行政处罚决定违法，保护了企业产权。“该案对企业家与行政机关都是一堂教训深刻的法治课：依法依规才是企业长远发展的‘护身符’，行政机关有权也不能任性。”耿宝建说。
对于少数行政机关存在“新官不理旧账”等问题，人民法院应该如何促进行政机关守信践诺？耿宝建表示：“政府诚信是社会诚信体系建设的重要组成部分，更是社会诚信的风向标。如果行政机关可以不守法，如何要求全民守法；如果行政机关可以随意违约，又该如何要求企业诚信守约？因此，在征收补偿、招商引资、政府与社会资本合作等行政管理环节，行政机关尤其应当遵循诚信原则，依法依约践行对相对方作出的承诺。”
据介绍，对于这些不守信践诺的行为，人民法院通过依法裁判、积极调解、制发司法建议等方式，监督行政机关依法依约履行义务，保障合同相对方的信赖利益。
耿宝建列举了两个例子：在某公司诉某县自然资源局行政协议案中，县自然资源局在不符合土地出让条件的情况下即签订出让合同，并收取3000万余元出让金，后又因为无法及时交地而形成纠纷，法院在调解时明确指出县自然资源局“毛地转让”行为违法，促使其主动退还了出让金。在某公司诉某区自然资源和规划局行政协议案中，因行政机关“出尔反尔”，在2019年已书面同意的情况下，又于2022年拒绝颁发安全生产许可证，导致某公司无法采矿，经法院调解，区自然资源和规划局退回已收土地出让金及利息2亿元。在耿宝建看来，“在类似这样的案件中，行政审判始终坚持既依法也依约，既调解也判决，坚决纠正‘新官不理旧账’，坚决监督行政机关守信践诺，较好发挥了法治固根本、稳预期、利长远的作用。”
过罚相当
行政执法有力度更有温度
近年来，不少行政罚款案件特别是“小过重罚”案件引发社会广泛关注。耿宝建分析，少数执法机关错误地认为“管理就是处罚、严管就是重罚”，导致“顶格处罚”和“小过重罚”不时发生。2023年，行政处罚引发的行政案件占比为12.2%，排名第一。
“河南某电子科技公司诉某区市场监管局行政处罚案真正实现了‘政通人和、取信于民’。”耿宝建介绍，某区市场监管局监测发现，某电子科技公司在其网站发布的广告中，有“红外热成像专业检测的最佳选择”的内容，由于《中华人民共和国广告法》禁止使用“最佳、最优、最爱”等词语，因此对某电子科技公司罚款20万元。某电子科技公司认为行政处罚过重，提起行政诉讼。
河南省郑州市中级人民法院判决撤销处罚决定。判决认为，对企业进行处罚时，应在查明违法行为的基础上，充分考虑情节轻重、危害后果等因素，做到执法既有力度更有温度。该案处理后，行政机关下发了对轻微违法行为免予处罚的相关规定及免罚清单。
在耿宝建眼里，“行政诉讼的价值就在于通过一个个纠正违法行为的判决，推动行政机关社会治理水平和治理能力的提高，最高人民法院院长张军在《报告》中提到‘办案就是治理’说的就是这个道理。”
“2024年，我们将严格贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》，以及政府工作报告对建设人民满意的法治政府的要求，监督行政机关按照处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合原则实施行政处罚。行政处罚要符合法理，也要符合事理和情理。”耿宝建表示。
源头减纠纷
不断扩大诉源治理“朋友圈”
在耿宝建看来，行政审判践行新时代能动司法理念有着更深层次的含义，其要求行政法官要学“上医”，“抓前端、治未病”，推动从源头预防并减少行政争议，促进官民关系和谐。
《报告》提到的周某请求变更婚姻登记信息案便印证了这一点。周某经江苏某法院调解离婚后，在线上办理公积金事项时，发现婚姻登记信息仍为“已婚”，导致无法线上办理。周某申请区民政局将其婚姻信息更正为“离婚”。区民政局认为，婚姻登记系统仅共享在婚姻登记机关办理的婚姻登记信息，涉及法院判决、调解的离婚信息的处理，不属于民政局的职责范围，告知周某无法办理。周某经复议后提起行政诉讼，法院判令区民政局依法履责，周某的诉求得以实现。
“本案中，行政审判没有止步于‘案结事了’。江苏法院积极做好‘下半篇文章’，与民政等部门一道，共同推动建立婚姻登记信息共享机制，及时主动互通婚姻登记信息，通过‘让数据多跑路、让群众少跑腿’，切实防止同类行政争议发生，真正做实了‘抓前端、治未病’。”耿宝建介绍，为推动从源头预防并减少行政争议，2023年，全国四级法院积极参与行政机关重大行政决策咨询、重大建设项目合法性论证，提前构筑防火墙、堵塞风险点；全国建立各类行政争议化解中心共计1524家，化解行政争议61864件；注重分析研判行政类案高发多发原因，各级法院制发行政类司法建议7231件，行政机关反馈6289件，发布行政审判白皮书837件；在最高人民法院带动示范下，2023年各高级人民法院推动开展省级层面府院联动共计200次，充分发挥党的领导的最大政治优势，不断扩大诉源治理“朋友圈”。
耿宝建还重点介绍了人民法院案例库在预防与化解行政争议，推进行政法学理论发展，统一四级法院行政案件裁判标准方面的重要价值。在直播访谈“连线最高法”环节，全国政协委员、中央党校（国家行政学院）一级教授胡建淼作为人民法院案例库的使用者，他表示，大陆行政法治的特点是先有行政诉讼制度，后有成熟的行政法治理论。从行政法学的角度来讲，人民法院案例库对中国行政法学理论的成熟起到了很好的推进作用。
为落实张军院长在《报告》中明确提出的“加强行政审判工作，监督支持行政机关依法行政、严格执法”，耿宝建透露，最高人民法院已研究决定，将2024年作为全国法院行政审判质效提升年。当前，最高人民法院行政庭已研究制定了《最高人民法院行政庭2024年工作要点》《行政审判质效提升年专项行动工作方案（2024年）》，进一步细化工作举措，明确工作任务。
本期封面及目录
《中国审判》杂志2024年第5期
中国审判新闻半月刊·总第339期
编辑/徐畅