标题：财政分权、官员特征与生态效率——基于2003-2017年省级数据的实证研究 作者：张 驰 周广帅 邓周鹏 单位：清华大学公共管理学院，上海清华国际创新中心；中国社会科学院大学研究生院；国家统计局统计教育培训中心 刊期：《财政科学》2021年第7期
本文运用数据包络分析法（DEA）测算2003-2017年我国省级生态效率值，整理全国30个省（区、市）省委书记和省长的官员特征建立动态面板模型，运用系统GMM检验财政分权背景下不同官员特征对生态治理效率的影响。研究表明：第一，不同类型官员特征对生态效率的影响具有异质性。不论是省委书记还是省长，任期越长、换届频率越低以及具备“乡土情结”越容易促进该省生态效率提高。第二，在财政分权体制下，官员特征对环境效率的影响会进一步扭曲。第三，生态效率存在时间惯性，且区域间存在差异。因此有必要优化官员政治晋升考核制度提升官员环境治理积极性。同时建立生态效率的长期考核机制，全面评价生态治理效果，从而提升生态效率。
关键词：财政分权 官员特征 生态效率
点击看大图
我国在经历40余年改革开放后，人民生活水平不断提高、国家综合实力不断提升、生态环境不断改善、社会发展已经取得空前进步。在这一系列繁荣的背后有诸多原因，财政分权制度作为我国政府间财政关系的重要影响因素也已得到学界广泛关注。一般研究认为，财政分权制度极大提升了我国地方政府发展经济的积极性，即通过地方间竞争推动经济增长。同时也有研究认为，地方政府在分权体制下的竞争并非总是逐顶，在环保等民生领域反而可能会出现“逐底效应”。一方面，地方政府的财政自主性进一步加强，发展经济的主观愿望和客观财力支撑均有所提高；另一方面，地方政府官员的政治晋升必须与上级政府的政治考核紧密联系起来，目前各级地方政府均视经济增长为主要的政治晋升考核依据，最终的结果是分权制度为地方政府“环保让步经济发展”提供政治空间。但是，财政分权是否不论任何条件都会对我国环境治理造成负面影响？进一步的问题是，是否存在其他的中介因素会影响财政分权对环境治理的作用？不难发现，财政分权本质上只是一种制度安排，任何制度的具体执行还是要依赖各级地方政府官员。从这个角度看，官员个体特征可能会对财政分权的具体效果产生一定的影响。因此，有必要将官员个体特征纳入财政分权和环境治理的同一分析框架。本文借鉴已有研究思路，选择构建更为合理反映环境治理状况的“生态效率”作为环保工作的衡量指标，在考虑环保工作存在一定“时间惯性”的特征下构建动态面板模型，通过对财政分权、官员特征和生态效率之间的关系进行讨论。最终为探讨进一步提升地方官员环境治理积极性，实现财政分权大背景下经济增长与环境治理的协调发展提出一定可行的建议。
文献综述及理论假设
（一）官员个体特征与生态效率
官员特征实际上可以分为本身具备的和制度衍生的两种类型。本身具备的特征即不需要制度或外在人为因素决定即可拥有的，比如官员的出生地、性别、性格等。当前以官员和生态环境为主要研究对象的文献中，很少关注该方面的影响。究其原因，本文认为主要是两个方面：一是该类型特征缺乏系统的筛选标准，官员作为个体本身除年龄、性别等因素外，还具备诸多其他因素，这些因素往往难以采用量化的指标加以衡量，因此统计技术上缺乏支撑；二是即使不考虑收集的可能性，官员本身具备的特征在实际工作中可能并不一定发挥作用。官员更多会受到干部管理制度规定的影响而采取行动，因此单纯讨论官员本身具备的特征也没有较大的研究意义。
目前研究成果较多的是官员管理制度的某一项或几项规定所衍生的官员特征对生态环境治理的影响，如余泳泽等（2017）的研究发现，在官员和居民受教育程度普遍较高的地区，经济发展的能源消耗及环境污染排放量会更容易演变成环境库兹涅茨曲线（EKC）的下降部分；王娟等（2014）发现，官员个体特征与各省的碳排放之间有密切关系，具体来看官员职务、任期长短等均有显著影响；臧传琴等（2016）也指出，有着特殊任职经验的地方官员对环境治理事务更加重视，治理效果更好；褚清华（2019）发现，任期长短和晋升预期差异会对官员任期内政治行为产生重大影响，在政绩压力下，可能会进一步放大扭曲效应。张楠等（2016）的研究发现官员在中央与地方之间交流会对地方环境产生消极影响，频率越高，影响越深；周敏等（2017）的研究发现，在官员各个因素中，年龄因素尤其重要。相较于大龄官员，年轻的官员更容易采取行动加大环境规制力度，提升环境治理效果来满足政治晋升的可能性；吴培材等（2016）则发现，在短期内官员换届对环境质量有负面影响，且在换届当年影响最深。
不难看出官员特征与生态效率之间有着紧密的联系。基于以上分析，本文提出假设1。
假设1：官员特征与生态效率之间存在显著的联系，但各特征影响具有异质性。
（二）财政分权、官员特征与生态效率
基于已有文献对于财政分权的研究，目前财政分权选取的指标主要包括：以收入划分为主的收入性分权指标、以事权职能与支出划分为主的支出性分权指标、以财政收支缺口为代表的分权指标。但以上分类方法未能囊括现实中无法避免的内生性发展禀赋、经济结构或具有某地特征的策略性行为选择等因素的影响。因此，一个边际更优的现实选择可以是以省级地方财政收入占GDP的比重进行优化分析，这样做的好处是可以剔除各种可能对分析结果产生偏倚性影响的内生性因素和策略行为，从而增加指标的代表性。
除此之外，也有研究从第二代财政联邦主义理论的角度出发讨论三者间的互相关系。罗也骁等（2015）认为财政分权问题的本质即中央政府与多个不同地方政府的激励—竞争均衡，简单而言即体现地方政府内部层次性特征区别的最优财政制度设计。潘佳（2018）发现具体到我国的生态环境保护领域而言，可以理解为站在当前我国生态环境领域中央与地方事权与支出责任划分的角度，如何更好划清理顺环境保护事权关系，形成有效的激励包容性体制机制两个主要层面的内容，前者主要体现工作量和结果，后者主要体现人为因素和制度设计，也即“事在”和“人为”两个方面。韩国高等（2018）研究发现财政分权与晋升激励均与环境污染产生正向作用。王娟等（2014）利用1996-2009年省级面板数据研究得出财政分权度提高不利于碳排放减少，同时官员职务、官员来源等不同官员个体特征对碳排放的影响具备异质性。
已有文献已经在财政分权产生的影响、官员特征总结整理和分别讨论两者对生态效率影响方面取得了诸多成效。但是总的来看，将财政分权、官员特征与生态效率纳入统一体系内进行分析的研究尚不多。且这些文献也并未将财政分权作为影响官员特征的因素看待，只是简单将两者同时作为环境污染的影响因素加以对待。一个值得探讨的方向是，究竟是通过诸如财政支出分权体现的“事在”这一事权职能本身所包含的内生性特征来更多影响地方生态环境的改善，抑或主要通过影响地方政府的“人为”性决策本身，基于具有重要决策权和公共影响力的“关键少数”地方官员（甚至是省级一把手）的种种不同特征来体现对生态环境保护效果的不同影响；如果是“关键少数”的地方官员特征具有显著性的影响，又主要包含哪些重要的官员特征因素？此外，财政分权又是如何影响官员特征对生态效率的作用的？目前财政分权制度更多发挥了什么样的功能？这些都是本文接下来要着重分析的方面。
据此，本文认为，总体来看财政分权本身由于产生了扭曲的激励效应使得生态效率难以提高。同时，在考虑财政分权影响下，不同官员特征对生态效率的影响可能会发生变化，变化的主要原因是财政分权制度衍生的现行各种官员管理和考核制度规定对官员行为的引导作用。基于此，本文提出假设2。
假设2：财政分权制度能够内在性地扭曲官员特征对生态效率的影响。
结论与政策建议
本文在运用数据包络分析法（DEA）对全国30个省（区、市）2003-2017年生态效率进行测算的基础上，构建动态SYS-GMM模型对财政分权、官员特征与生态效率的关系进行实证分析，得出如下结论：第一，不同官员特征对生态效率的影响不同。但不论是省委书记还是省长，任期越长、换届频率越低以及具备“乡土情结”越容易促进该省（区、市）生态效率提高。第二，在财政分权体制下，官员特征对环境效率的影响会进一步扭曲。第三，生态效率存在显著的“时间惯性”，且区域间存在较大差异。根据上述实证结果及相关结论，本文提出政策建议如下：
第一，坚持新发展理念，着力优化环保领域的财政分权制度。首先，摈弃过去简单以GDP为主要考核指标的导向。在对官员政治晋升提出考评时，逐步提高环境保护、生态治理等方面的比重，从而激励地方政府主动调整财政支出结构，兼顾经济发展与环境保护；其次，深化环保领域政府间财政事权划分改革。中央政府主要承担跨领域的环境治理，地方政府强调“属地管理”，即重点关注本地环境质量改善，同时通过提高环保事务的专项转移支付资金力度等方式增强地方财政投入环保领域的力度。
第二，健全科学合理的官员管理制度，进一步提升官员环境治理积极性。首先，适当延长官员的任职期限，避免地方官员以牺牲环境换取短期经济增长。省级官员任期越长、换届频率越低，越会降低官员过分追求短期政绩的冲动，同时培养干部的“乡土情结”在环境保护中可以发挥更大作用，在官员担任本省省长或省委书记之前在该省担任其他领导职务能够更加有利于提高官员对于当地发展的责任感，切实提高生态效率。其次，提高领导干部环境意识，强化领导环境决策能力。学历高的官员并不代表具备很强的环境治理意识与能力，为适应新时代发展要求，有必然采取多重措施，如：加强相关领导干部环境治理培训，强化官员考核中环境治理的比重等方式进一步提升其环境治理积极性。
第三，注重长期规划，建立生态效率的长期考核机制。在当前经济主导型绩效体制下，各地区强调经济社会利益的竞争性，对环境治理长期性、整体性及协同性的关注不足，从而引致“挤出效应”“逐底竞争”等问题。因此要建立健全生态效率长期整体控制与分解执行机制。既要积极构建统一维度、统一标准的环境质量综合评价体系，又要切实扎根于地区环境容量、人口规模、产业结构、经济发展水平等实情，设置合理的调整范围，最终实现“共性+个性”评价，有效突出各阶段整体性战略布局与政策制定的核心目标及辅助任务，规避“撒胡椒面”式的盲目操作，实现推动生态效率提升的长效机制。
全文刊于《财政科学》2021年第7期，欢迎订阅！
引用转载请注明出处，谢谢！