标題：财政分權、官員特征與生态效率——基于2003-2017年省級資料的實證研究 作者：張 馳 周廣帥 鄧周鵬 機關：清華大學公共管理學院，上海清華國際創新中心；中國社會科學院大學研究所學生院；國家統計局統計教育教育訓練中心 刊期：《财政科學》2021年第7期
本文運用資料包絡分析法（DEA）測算2003-2017年我國省級生态效率值，整理全國30個省（區、市）省委書記和省長的官員特征建立動态面闆模型，運用系統GMM檢驗财政分權背景下不同官員特征對生态治理效率的影響。研究表明：第一，不同類型官員特征對生态效率的影響具有異質性。不論是省委書記還是省長，任期越長、換屆頻率越低以及具備“鄉土情結”越容易促進該省生态效率提高。第二，在财政分權體制下，官員特征對環境效率的影響會進一步扭曲。第三，生态效率存在時間慣性，且區域間存在差異。是以有必要優化官員政治晉升考核制度提升官員環境治理積極性。同時建立生态效率的長期考核機制，全面評價生态治理效果，進而提升生态效率。
關鍵詞：财政分權 官員特征 生态效率
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我國在經曆40餘年改革開放後，人民生活水準不斷提高、國家綜合實力不斷提升、生态環境不斷改善、社會發展已經取得空前進步。在這一系列繁榮的背後有諸多原因，财政分權制度作為我國政府間财政關系的重要影響因素也已得到學界廣泛關注。一般研究認為，财政分權制度極大提升了我國地方政府發展經濟的積極性，即通過地方間競争推動經濟增長。同時也有研究認為，地方政府在分權體制下的競争并非總是逐頂，在環保等民生領域反而可能會出現“逐底效應”。一方面，地方政府的财政自主性進一步加強，發展經濟的主觀願望和客觀财力支撐均有所提高；另一方面，地方政府官員的政治晉升必須與上級政府的政治考核緊密聯系起來，目前各級地方政府均視經濟增長為主要的政治晉升考核依據，最終的結果是分權制度為地方政府“環保讓步經濟發展”提供政治空間。但是，财政分權是否不論任何條件都會對我國環境治理造成負面影響？進一步的問題是，是否存在其他的中介因素會影響财政分權對環境治理的作用？不難發現，财政分權本質上隻是一種制度安排，任何制度的具體執行還是要依賴各級地方政府官員。從這個角度看，官員個體特征可能會對财政分權的具體效果産生一定的影響。是以，有必要将官員個體特征納入财政分權和環境治理的同一分析架構。本文借鑒已有研究思路，選擇建構更為合理反映環境治理狀況的“生态效率”作為環保工作的衡量名額，在考慮環保工作存在一定“時間慣性”的特征下建構動态面闆模型，通過對财政分權、官員特征和生态效率之間的關系進行讨論。最終為探讨進一步提升地方官員環境治理積極性，實作财政分權大背景下經濟增長與環境治理的協調發展提出一定可行的建議。
文獻綜述及理論假設
（一）官員個體特征與生态效率
官員特征實際上可以分為本身具備的和制度衍生的兩種類型。本身具備的特征即不需要制度或外在人為因素決定即可擁有的，比如官員的出生地、性别、性格等。目前以官員和生态環境為主要研究對象的文獻中，很少關注該方面的影響。究其原因，本文認為主要是兩個方面：一是該類型特征缺乏系統的篩選标準，官員作為個體本身除年齡、性别等因素外，還具備諸多其他因素，這些因素往往難以采用量化的名額加以衡量，是以統計技術上缺乏支撐；二是即使不考慮收集的可能性，官員本身具備的特征在實際工作中可能并不一定發揮作用。官員更多會受到幹部管理制度規定的影響而采取行動，是以單純讨論官員本身具備的特征也沒有較大的研究意義。
目前研究成果較多的是官員管理制度的某一項或幾項規定所衍生的官員特征對生态環境治理的影響，如餘泳澤等（2017）的研究發現，在官員和居民受教育程度普遍較高的地區，經濟發展的能源消耗及環境污染排放量會更容易演變成環境庫茲涅茨曲線（EKC）的下降部分；王娟等（2014）發現，官員個體特征與各省的碳排放之間有密切關系，具體來看官員職務、任期長短等均有顯著影響；臧傳琴等（2016）也指出，有着特殊任職經驗的地方官員對環境治理事務更加重視，治理效果更好；褚清華（2019）發現，任期長短和晉升預期差異會對官員任期内政治行為産生重大影響，在政績壓力下，可能會進一步放大扭曲效應。張楠等（2016）的研究發現官員在中央與地方之間交流會對地方環境産生消極影響，頻率越高，影響越深；周敏等（2017）的研究發現，在官員各個因素中，年齡因素尤其重要。相較于大齡官員，年輕的官員更容易采取行動加大環境規制力度，提升環境治理效果來滿足政治晉升的可能性；吳培材等（2016）則發現，在短期内官員換屆對環境品質有負面影響，且在換屆當年影響最深。
不難看出官員特征與生态效率之間有着緊密的聯系。基于以上分析，本文提出假設1。
假設1：官員特征與生态效率之間存在顯著的聯系，但各特征影響具有異質性。
（二）财政分權、官員特征與生态效率
基于已有文獻對于财政分權的研究，目前财政分權選取的名額主要包括：以收入劃分為主的收入性分權名額、以事權職能與支出劃分為主的支出性分權名額、以财政收支缺口為代表的分權名額。但以上分類方法未能囊括現實中無法避免的内生性發展禀賦、經濟結構或具有某地特征的政策性行為選擇等因素的影響。是以，一個邊際更優的現實選擇可以是以省級地方财政收入占GDP的比重進行優化分析，這樣做的好處是可以剔除各種可能對分析結果産生偏倚性影響的内生性因素和政策行為，進而增加名額的代表性。
除此之外，也有研究從第二代财政聯邦主義理論的角度出發讨論三者間的互相關系。羅也骁等（2015）認為财政分權問題的本質即中央政府與多個不同地方政府的激勵—競争均衡，簡單而言即展現地方政府内部層次性特征差別的最優财政制度設計。潘佳（2018）發現具體到我國的生态環境保護領域而言，可以了解為站在目前我國生态環境領域中央與地方事權與支出責任劃分的角度，如何更好劃清理順環境保護事權關系，形成有效的激勵包容性體制機制兩個主要層面的内容，前者主要展現工作量和結果，後者主要展現人為因素和制度設計，也即“事在”和“人為”兩個方面。南韓高等（2018）研究發現财政分權與晉升激勵均與環境污染産生正向作用。王娟等（2014）利用1996-2009年省級面闆資料研究得出财政分權度提高不利于碳排放減少，同時官員職務、官員來源等不同官員個體特征對碳排放的影響具備異質性。
已有文獻已經在财政分權産生的影響、官員特征總結整理和分别讨論兩者對生态效率影響方面取得了諸多成效。但是總的來看，将财政分權、官員特征與生态效率納入統一體系内進行分析的研究尚不多。且這些文獻也并未将财政分權作為影響官員特征的因素看待，隻是簡單将兩者同時作為環境污染的影響因素加以對待。一個值得探讨的方向是，究竟是通過諸如财政支出分權展現的“事在”這一事權職能本身所包含的内生性特征來更多影響地方生态環境的改善，抑或主要通過影響地方政府的“人為”性決策本身，基于具有重要決策權和公共影響力的“關鍵少數”地方官員（甚至是省級一把手）的種種不同特征來展現對生态環境保護效果的不同影響；如果是“關鍵少數”的地方官員特征具有顯著性的影響，又主要包含哪些重要的官員特征因素？此外，财政分權又是如何影響官員特征對生态效率的作用的？目前财政分權制度更多發揮了什麼樣的功能？這些都是本文接下來要着重分析的方面。
據此，本文認為，總體來看财政分權本身由于産生了扭曲的激勵效應使得生态效率難以提高。同時，在考慮财政分權影響下，不同官員特征對生态效率的影響可能會發生變化，變化的主要原因是财政分權制度衍生的現行各種官員管理和考核制度規定對官員行為的引導作用。基于此，本文提出假設2。
假設2：财政分權制度能夠内在性地扭曲官員特征對生态效率的影響。
結論與政策建議
本文在運用資料包絡分析法（DEA）對全國30個省（區、市）2003-2017年生态效率進行測算的基礎上，建構動态SYS-GMM模型對财政分權、官員特征與生态效率的關系進行實證分析，得出如下結論：第一，不同官員特征對生态效率的影響不同。但不論是省委書記還是省長，任期越長、換屆頻率越低以及具備“鄉土情結”越容易促進該省（區、市）生态效率提高。第二，在财政分權體制下，官員特征對環境效率的影響會進一步扭曲。第三，生态效率存在顯著的“時間慣性”，且區域間存在較大差異。根據上述實證結果及相關結論，本文提出政策建議如下：
第一，堅持新發展理念，着力優化環保領域的财政分權制度。首先，擯棄過去簡單以GDP為主要考核名額的導向。在對官員政治晉升提出考評時，逐漸提高環境保護、生态治理等方面的比重，進而激勵地方政府主動調整财政支出結構，兼顧經濟發展與環境保護；其次，深化環保領域政府間财政事權劃分改革。中央政府主要承擔跨領域的環境治理，地方政府強調“屬地管理”，即重點關注本地環境品質改善，同時通過提高環保事務的專項轉移支付資金力度等方式增強地方财政投入環保領域的力度。
第二，健全科學合理的官員管理制度，進一步提升官員環境治理積極性。首先，适當延長官員的任職期限，避免地方官員以犧牲環境換取短期經濟增長。省級官員任期越長、換屆頻率越低，越會降低官員過分追求短期政績的沖動，同時培養幹部的“鄉土情結”在環境保護中可以發揮更大作用，在官員擔任本省省長或省委書記之前在該省擔任其他上司職務能夠更加有利于提高官員對于當地發展的責任感，切實提高生态效率。其次，提高上司幹部環境意識，強化上司環境決策能力。學曆高的官員并不代表具備很強的環境治理意識與能力，為适應新時代發展要求，有必然采取多重措施，如：加強相關上司幹部環境治理教育訓練，強化官員考核中環境治理的比重等方式進一步提升其環境治理積極性。
第三，注重長期規劃，建立生态效率的長期考核機制。在目前經濟主導型績效體制下，各地區強調經濟社會利益的競争性，對環境治理長期性、整體性及協同性的關注不足，進而引緻“擠出效應”“逐底競争”等問題。是以要建立健全生态效率長期整體控制與分解執行機制。既要積極建構統一次元、統一标準的環境品質綜合評價體系，又要切實紮根于地區環境容量、人口規模、産業結構、經濟發展水準等實情，設定合理的調整範圍，最終實作“共性+個性”評價，有效突出各階段整體性戰略布局與政策制定的核心目标及輔助任務，規避“撒胡椒面”式的盲目操作，實作推動生态效率提升的長效機制。
全文刊于《财政科學》2021年第7期，歡迎訂閱！
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