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周王朝分封的諸侯國是拱衛王室的屏障，又是代表周王治理地方的軍政長官，各自都有一定的軍事實力，構成分布在王朝各地的地方部隊。這支軍隊平時負有保衛疆土和維護地方安甯的責任，因而是王朝不可或缺的軍事力量。對這部分軍隊周王如何駕馭，早在實行大分封時就建立起一套周王統帥諸侯國軍隊的上司體制，并随着時代的變化不斷加以完善，使這一制度始終為加強王權服務。
周初因非常時期的需要，諸侯大國組建三師、次國二師、小國一師軍隊，昭王以後諸侯國的“方伯二師，諸侯一師”成為西周軍隊限額的通制。
這些諸侯國的軍隊在“禮樂征伐自天子出”的時代，諸侯不能随意調遣，因為當時“軍将皆命卿”的禮制從王室到諸侯均無例外，各諸侯國的軍隊必須由周王任命的卿率領，即大國三師有三命卿，次國二師有二命卿，小國一師有一命卿，或方伯二師有二命卿，諸侯一師有一命卿。換言之，諸侯國的命卿等于周王派出的大将統領該國軍隊，聽命于周王的指揮，這就使在諸侯國組建的地方部隊都牢牢地置于周王的控制之下。
西周中期以後，分封到各地的諸侯國在當地發展壯大起來；與此同時，原來臣服的淮夷諸邦逐漸聯合起來，不斷發動叛周活動。
面對這種新形勢，既要加強對諸侯國的控制，又要有足夠的軍事力量鎮壓走向聯合叛周的淮夷諸邦，就必須強化對全國軍隊的管理和指揮，因而需要有專門的機構統管全國的軍政事務，原來與兵戎關系密切的官職“司馬”顯赫起來，是王室六卿中與周王接觸最多的官員之一。
周初金文中很少見的司馬，這時成為周王左右的重臣，往往見于冊命金文中，以“右”(傧相)者的身份出現在周王冊命或接見大臣的場合，有時就在“周師司馬宮”(即司馬府)舉行冊命或賞賜儀式。
有資格在宗周設府，而且周王親臨府邸冊命或接見朝臣，處理國家大事，可見司馬一職在西周中後期的地位相當顯赫。這一職務在王朝的作用，可從西周流傳下來的文獻中略見端倪。
《尚書·酒诰》有：“惟若疇，圻父薄違，農父若保，宏父定辟。”《詩經·小雅·祈父》有：“祈父，予王之爪士”；“祈父，予王之爪牙。”鄭康成曰：“圻父，謂主封畿之事。”“祈”為“圻”之假借，故《詩傳》雲：“圻父，司馬也，職掌封圻之甲兵。”金文裡隻有“爪牙”，如“幹害(扡閑)王身作爪牙”的“爪牙”，是保衛周王的武将。司馬又稱司武，更顯示其與“職掌武事”有關。
荀子說國家的“司馬知師旅、甲兵、乘白之數。”這一概括與《左傳》所載司馬負責“賦車籍馬、賦車兵、徒兵、甲盾之數”相合，說明司馬确為管理軍政事務的官員。金文裡的“西六師”内設有司馬，“成周八師”内有冢司徒，另兩個司為司馬、司工(空)，故“成周八師”亦應設有司馬。
這樣兩大集團軍都有主持軍務的官員。金文中還見有周王任命邦國司馬和王畿内卿大夫的家司馬，如令豆閉“司□俞邦君司馬、弓矢”，令□“作豳師家司馬”。既然周王能派官員作友邦國的司馬，無疑，任命諸侯國的司馬是在情理之中。
這些資料可以勾畫出西周中後期軍務管理的垂直體系，即從王室到地方部隊中都有周王任命的司馬主管軍政事宜，在加強王室對兩大集團軍管理的基礎上，進一步強化周天子統領全國軍隊的制度，大大便利于王朝對付日益惡化的政治局面，尤其是為打擊不斷發生的叛周活動創造有效機制，能夠較快地調集軍隊或補充兵員，趕赴出事地點。
如師□簋銘文載稱臣納貢的淮夷，發動叛亂波及到東國的安甯，于是宣王立即派師□率齊、萊、僰等國軍隊迅速将叛亂鎮壓下去，俘虜幾名淮夷酋長。
戰争中使用的主要是東夷族軍隊，而且在較短時間内獲得勝利，很可能是與王室和諸侯國(或邦君)部隊裡司馬職能的發揮所帶來的積極效果有關。
西周中晚期部隊管理上的這種變化，在《周禮》一書中有明顯的反映，隻要把書中各級司馬的職責同金文、《尚書》、《詩經》、《左傳》裡的有關司馬職司相比較即可略窺一斑。如：大司馬同金文裡的“右”者司馬、他書中的圻父等相當；軍司馬與“西六師”、“成周八師”中司馬相類；國司馬(或曰公司馬)和邦君司馬職能一緻；家司馬在金文中也有對應的職名。
文獻和金文的契合，道出西周中晚期以周天子為中心的垂直型軍事上司體制的鞏固和加強，有了組織上的保證，通過各級司馬控制王室、諸侯國軍隊和卿大夫的私屬武裝，使周王朝的軍事制度更趨完備。
有人分析各級司馬在完善西周軍事上司體制的程序中，發揮的主要作用：
一是管理國家的軍賦，二是組織服役人員進行軍事訓練和軍事演習，三是執行軍事法律。
這三項任務包括了組建軍隊、軍事演練、後勤供應和執行軍事法規等内容，緊緊抓住了軍隊的上司權，成為周王統一指揮全國軍隊的有效組織系統。也就是說，各級司馬職能的履行，是垂直型軍事上司體制進一步強化的基礎。
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