城鎮居民在農村建房可以取得集體土地使用證麼？

根據《中華人民共和國土地管理法》和國務院釋出的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》等檔案規定，城鎮戶口不得通過在農村建房擁有宅基地使用權。如果城鎮居民通過申請建房取得集體土地使用證，是否予以撤銷呢？我們通過一個案例來探讨學習：

基本案情

吉A原為某村村民，其戶口後轉為非農業戶口。1988年退休後将戶口遷回乙村，并在該村其祖屋内居住。由于祖屋年久失修，2009年吉A提出建房申請，該村村委會及鎮政府同意後占用村内其大女兒吉B的部分承包地建宅院。2010年11月，吉A向所在縣原國土資源局送出宅基地登記申請書、身份證、土地權屬證明書（備注欄注明：此表隻供1986年12月31日前農村私人建房不能提供土地權屬證明材料的農戶使用）等資料，申請辦理土地登記。國土局受理申請後，經過地籍調查、宗地圖測繪、公告、登記審批等程式後報縣政府登記造冊，2011年12月向吉A核發了《集體土地使用證》。2014年3月，吉A去世，在其遺囑中明确指定案涉宅基地及房屋由小女兒吉C繼承。吉C按遺囑繼承涉案宅基地及地上房屋時與包括吉B在内的其他子女發生糾紛并引發多次訴訟。吉B的丈夫郭某認為，吉A建房的宅基地是其承包地，且吉A為非農業戶口無權申請宅基地，登記機構頒發土地證的登記行為侵犯了其土地承包經營權，遂于2017年1月向市中級法院提起行政訴訟，請求撤銷該縣人民政府頒發給吉A的集體土地使用證。針對該縣人民政府為吉A頒發《集體土地使用證》的行政行為是否合法，法院觀點如下：

一審法院觀點

被告該縣人民政府為吉A頒發《集體土地使用證》的行政行為存在以下違法之處：（一）吉A是非農業家庭戶口，其不具備申請集體土地使用權登記的資格。（二）吉A申請頒證時所送出的土地權屬證明書中村民小組所填寫的房屋建造時間與實際建造時間不符，根據庭審中郭某及第三人吉C的陳述，涉案土地上的房屋于2009年開始建造，于2010年建成。該土地權屬證明書中的備注欄明确注明：此表隻供1986年12月31日前農村私人建房者不能提供土地權屬證明材料的用地戶使用，作用土地權屬來源依據。是以，吉A所送出的土地權屬證明書不能作為土地權屬來源依據。（三）被告所送出的土地登記地籍調查表中，欠缺四鄰簽名，被告無法證明其所進行的相關地籍調查真實合法。故被告為吉A頒發《集體土地使用證》的具體行政行為事實不清，證據不足，違反法定程式，應予撤銷。

二審法院觀點

關于該縣人民政府核發涉案《集體土地使用證》的合法性問題。《土地登記辦法》第九條第一款規定：“申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項送出下列材料：（一）土地登記申請書；（二）申請人身份證明材料；（三）土地權屬來源證明；（四）地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐标；（五）地上附着物權屬證明；（六）法律法規規定的完稅或者減免稅憑證；（七）本辦法規定的其他證明材料。”本案中吉A向該縣人民政府送出了《土地登記申請表》、身份證、《土地權屬證明書》等材料，申請涉案集體土地的使用權登記，該縣人民政府經稽核後給吉A核發了涉案《集體土地使用證》。但根據本案證據材料反映，吉A申請取得該《集體土地使用證》時屬于居民戶口，并非該村委會的集體經濟組織成員，亦無其他證據證明其有權取得涉案集體土地的使用權。且吉A申請發證時填寫的《土地權屬證明書》表格僅适用于1986年12月31日之前建造的房屋申請發證時使用，而吉A房屋的建造時間并非1986年12月31日前。另外，吉A申請發證時的地籍調查欠缺相鄰人簽名确認。原審法院經審理認定，該縣人民政府核發涉案《集體土地使用證》事實不清，程式違法，并據此判決撤銷該《集體土地使用證》并無不當，本院予以維持。上訴人上訴主張，一審判決事實不清等，上訴請求撤銷原審判決并改判，因理據不足，本院不予采納。綜上所述，原審判決正确，本院予以維持。

再審法院觀點

根據原審查明事實及當事人送出的證據材料，吉A原為該縣人民醫院幹部，自上世紀七、八十年代退休以後，将戶籍遷回了該村，并一直居住在其祖宅中，其小女兒吉C則負責照顧其的生活起居直至去世。雖然吉A的戶籍資訊登記為城鎮居民戶口，但是其本人自退休以後一直居住在該集體經濟組織之中，依靠集體經濟組織所有的集體土地作為其基本的生活和居住保障，形成了穩定的生産、生活關系。是以，當吉A原祖宅年久失修，存在安全隐患，無法繼續居住之後，吉A有權申請重修祖宅或者根據規劃向所在村民小組和村委會申請宅基地異地建房居住建房。所在村民小組和村委會簽字蓋章予以同意，該縣國土局調查核實後予以公告，吉B與其丈夫郭某均未提出異議。直至吉A去世，因涉案宅基地使用權和房屋所有權繼承糾紛，郭某才以吉A并非農村集體經濟組織成員，侵犯了其承包土地為由提起本案行政訴訟，顯然有違常理。

總之，吉A自上世紀七、八十年代已将戶籍遷回該村并長期居住原袓宅，在祖宅年久失修後，其有權申請宅基地使用權建房居住。是以，原頒證程式和相關證據确存在不當之處，但因吉A已于2014年去世，且也無法通過采取補救措施解決，撤銷土地證并無法解決遺産繼承和郭啟榮主張的權益問題。一審判決撤銷土地證，二審判決駁回上訴、維持一審判決，系适用法律錯誤，應予糾正。自然資源部2020年9月9日對十三屆全國人大三次會議第3226号建議的答複中“農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動産登記”。根據《繼承法》規定，被繼承人的房屋作為遺産由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權和宅基地使用權，農村宅基地不能被單獨繼承。《不動産登記操作規範（試行）》明确規定，非本農村集體經濟組織成員（含城鎮居民），因繼承房屋占有宅基地的，可按相關規定辦理确權登記，在不動産登記簿及附注欄注記的該權利人為非本農民集體經濟組織成員住宅的合法繼承人。本案遺産繼承糾紛各方均為家庭成員，宜通過協商一緻或者互諒互讓等方式平衡好各方權益。綜上，該縣政府向吉A頒發土地證的行為并無不當，一、二審判決認定事實不清、适用法律錯誤，應予以糾正。依法判決撤銷某省高院作出的二審判決和某市中院作出的一審判決，駁回郭某的訴訟請求。

案例評析

通過上述案例可知，城鎮居民已經取得的集體土地使用證并不是一概予以撤銷，而應該從個案出發立足解決實際問題。城鎮居民能否取得宅基地使用權并辦理不動産登記問題的核心是宅基地使用權主體資格的認定問題。從法理上講，申請使用宅基地首先應當具有所在村集體經濟組織成員資格，但現行法律法規中并未規定農村集體經濟組織成員資格的認定标準，在宅基地管理和司法實踐中有不同認定标準，主要包括：戶籍标準、生活保障（以是否實際在本農民集體經濟組織内生産、生活為依據）标準、權利義務關系标準、村民自治标準、土地承包關系标準、實際生産生活所在地标準等。從目前司法界觀點及有關案例看，農村集體經濟組織成員資格的認定采取了從寬原則，其認定标準通常适用多元化、複合标準而非單一标準，不僅從形式上審查當事人戶籍是否屬于農村居民，也要考慮當事人是否實際在該農村集體生産生活、權利義務關系是否形成、所在農民集體是否認同等相關因素。上述案例中，一審、二審法院僅以戶籍作為農民集體成員認定标準，而忽略吉A原為該村村民、在該村長期生活居住、該村同意其使用宅基地等因素，顯然有失偏頗，無法實質解決問題。（本文素材來源：裁判文書網和中國不動産官微公号）