城镇居民在农村建房可以取得集体土地使用证么？

根据《中华人民共和国土地管理法》和国务院发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》等文件规定，城镇户口不得通过在农村建房拥有宅基地使用权。如果城镇居民通过申请建房取得集体土地使用证，是否予以撤销呢？我们通过一个案例来探讨学习：

基本案情

吉A原为某村村民，其户口后转为非农业户口。1988年退休后将户口迁回乙村，并在该村其祖屋内居住。由于祖屋年久失修，2009年吉A提出建房申请，该村村委会及镇政府同意后占用村内其大女儿吉B的部分承包地建宅院。2010年11月，吉A向所在县原国土资源局提交宅基地登记申请书、身份证、土地权属证明书（备注栏注明：此表只供1986年12月31日前农村私人建房不能提供土地权属证明材料的农户使用）等资料，申请办理土地登记。国土局受理申请后，经过地籍调查、宗地图测绘、公告、登记审批等程序后报县政府登记造册，2011年12月向吉A核发了《集体土地使用证》。2014年3月，吉A去世，在其遗嘱中明确指定案涉宅基地及房屋由小女儿吉C继承。吉C按遗嘱继承涉案宅基地及地上房屋时与包括吉B在内的其他子女发生纠纷并引发多次诉讼。吉B的丈夫郭某认为，吉A建房的宅基地是其承包地，且吉A为非农业户口无权申请宅基地，登记机构颁发土地证的登记行为侵犯了其土地承包经营权，遂于2017年1月向市中级法院提起行政诉讼，请求撤销该县人民政府颁发给吉A的集体土地使用证。针对该县人民政府为吉A颁发《集体土地使用证》的行政行为是否合法，法院观点如下：

一审法院观点

被告该县人民政府为吉A颁发《集体土地使用证》的行政行为存在以下违法之处：（一）吉A是非农业家庭户口，其不具备申请集体土地使用权登记的资格。（二）吉A申请颁证时所提交的土地权属证明书中村民小组所填写的房屋建造时间与实际建造时间不符，根据庭审中郭某及第三人吉C的陈述，涉案土地上的房屋于2009年开始建造，于2010年建成。该土地权属证明书中的备注栏明确注明：此表只供1986年12月31日前农村私人建房者不能提供土地权属证明材料的用地户使用，作用土地权属来源依据。因此，吉A所提交的土地权属证明书不能作为土地权属来源依据。（三）被告所提交的土地登记地籍调查表中，欠缺四邻签名，被告无法证明其所进行的相关地籍调查真实合法。故被告为吉A颁发《集体土地使用证》的具体行政行为事实不清，证据不足，违反法定程序，应予撤销。

二审法院观点

关于该县人民政府核发涉案《集体土地使用证》的合法性问题。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中吉A向该县人民政府提交了《土地登记申请表》、身份证、《土地权属证明书》等材料，申请涉案集体土地的使用权登记，该县人民政府经审核后给吉A核发了涉案《集体土地使用证》。但根据本案证据材料反映，吉A申请取得该《集体土地使用证》时属于居民户口，并非该村委会的集体经济组织成员，亦无其他证据证明其有权取得涉案集体土地的使用权。且吉A申请发证时填写的《土地权属证明书》表格仅适用于1986年12月31日之前建造的房屋申请发证时使用，而吉A房屋的建造时间并非1986年12月31日前。另外，吉A申请发证时的地籍调查欠缺相邻人签名确认。原审法院经审理认定，该县人民政府核发涉案《集体土地使用证》事实不清，程序违法，并据此判决撤销该《集体土地使用证》并无不当，本院予以维持。上诉人上诉主张，一审判决事实不清等，上诉请求撤销原审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。

再审法院观点

根据原审查明事实及当事人提交的证据材料，吉A原为该县人民医院干部，自上世纪七、八十年代退休以后，将户籍迁回了该村，并一直居住在其祖宅中，其小女儿吉C则负责照顾其的生活起居直至去世。虽然吉A的户籍信息登记为城镇居民户口，但是其本人自退休以后一直居住在该集体经济组织之中，依靠集体经济组织所有的集体土地作为其基本的生活和居住保障，形成了稳定的生产、生活关系。因此，当吉A原祖宅年久失修，存在安全隐患，无法继续居住之后，吉A有权申请重修祖宅或者根据规划向所在村民小组和村委会申请宅基地异地建房居住建房。所在村民小组和村委会签字盖章予以同意，该县国土局调查核实后予以公告，吉B与其丈夫郭某均未提出异议。直至吉A去世，因涉案宅基地使用权和房屋所有权继承纠纷，郭某才以吉A并非农村集体经济组织成员，侵犯了其承包土地为由提起本案行政诉讼，显然有违常理。

总之，吉A自上世纪七、八十年代已将户籍迁回该村并长期居住原袓宅，在祖宅年久失修后，其有权申请宅基地使用权建房居住。因此，原颁证程序和相关证据确存在不当之处，但因吉A已于2014年去世，且也无法通过采取补救措施解决，撤销土地证并无法解决遗产继承和郭启荣主张的权益问题。一审判决撤销土地证，二审判决驳回上诉、维持一审判决，系适用法律错误，应予纠正。自然资源部2020年9月9日对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复中“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”。根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占有宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及附注栏注记的该权利人为非本农民集体经济组织成员住宅的合法继承人。本案遗产继承纠纷各方均为家庭成员，宜通过协商一致或者互谅互让等方式平衡好各方权益。综上，该县政府向吉A颁发土地证的行为并无不当，一、二审判决认定事实不清、适用法律错误，应予以纠正。依法判决撤销某省高院作出的二审判决和某市中院作出的一审判决，驳回郭某的诉讼请求。

案例评析

通过上述案例可知，城镇居民已经取得的集体土地使用证并不是一概予以撤销，而应该从个案出发立足解决实际问题。城镇居民能否取得宅基地使用权并办理不动产登记问题的核心是宅基地使用权主体资格的认定问题。从法理上讲，申请使用宅基地首先应当具有所在村集体经济组织成员资格，但现行法律法规中并未规定农村集体经济组织成员资格的认定标准，在宅基地管理和司法实践中有不同认定标准，主要包括：户籍标准、生活保障（以是否实际在本农民集体经济组织内生产、生活为依据）标准、权利义务关系标准、村民自治标准、土地承包关系标准、实际生产生活所在地标准等。从目前司法界观点及有关案例看，农村集体经济组织成员资格的认定采取了从宽原则，其认定标准通常适用多元化、复合标准而非单一标准，不仅从形式上审查当事人户籍是否属于农村居民，也要考虑当事人是否实际在该农村集体生产生活、权利义务关系是否形成、所在农民集体是否认同等相关因素。上述案例中，一审、二审法院仅以户籍作为农民集体成员认定标准，而忽略吉A原为该村村民、在该村长期生活居住、该村同意其使用宅基地等因素，显然有失偏颇，无法实质解决问题。（本文素材来源：裁判文书网和中国不动产官微公号）