異常低價的認定和處理是政府采購領域的一大難題。雖然大陸有針對異常低價的規定，但其較為粗糙，配套機制不夠完善，導緻實踐中仍存在較多問題。本文讨論的異常低價是指，《政府采購貨物和服務招标投标管理辦法》（财政部令第87号）第六十條規定的明顯低于其他通過符合性審查的投标人報價，有可能影響産品品質或者不能誠信履約，且投标人不能證明合理性的投标報價。異常低價不僅導緻政府采購項目的履約品質低下，影響财政資金的使用效益，而且還會擾亂政府采購市場秩序。筆者嘗試從基層政府采購工作的視角，探讨目前政府采購領域出現的異常低價問題及相關對策，希望能為相關部門提供有益參考。
主要問題
——認定标準不清晰，進而影響采購公平。例如，某學校餐桌椅采購項目最高限價為290萬元，而A公司投标報價為211.2萬元，與項目限價及平均報價更為貼近，但在符合性審查階段被評标委員會認定為不合理低價。又如，某醫療器械采購項目的預算金額為4000萬元，而某公司報價為1500萬元，與預算金額及平均報價都相差甚遠，卻通過了符合性審查。這些情況在政府采購實踐中屢見不鮮。
筆者認為，問題根源在于認定标準的不清晰、評審專家水準的參差不齊以及不同批次評标委員會的評審尺度有差異，進而導緻在不同項目中異常低價的認定标準和結果相差較大。由于評标委員會擁有對供應商報價合理性進行評判的職權，在沒有證據證明評審過程存在違法情形的情況下，無論是采購代理機構，還是政府采購監管部門，均難以推翻評标委員會的認定結果。
——采購人主體責任未落實到位。規制異常低價本質上是為了防範供應商提供的貨物或服務品質低下，進而出現嚴重的履約問題。是以，采購人作為政府采購項目的采購主體和責任主體，具有核實異常低價的義務。
鑒于采購預算由采購人編制，采購需求由采購人調查确定，采購合同由采購人簽訂履行并組織驗收，采購人應當對其編制的預算和采購産品的市場成交情況有充分的調查和了解。是以，采購人具備核實異常低價的條件。
但在實踐中，一方面，部分采購人代表在評審現場不發言，充當“甩手掌櫃”，或不熟悉采購需求、不了解政府采購規則，未充分履職；另一方面，囿于現行政府采購制度，采購人受到評标委員會的制約，即使在評标委員會作出不合理的異常低價決定後，也隻能被動接受。此外，對于在評審結束後發現的評審錯誤，目前缺乏複核糾錯機制，在一定程度上導緻采購人主體責任無法落實到位。
——部分項目預算合理性不足。政府采購項目預算是供應商投标報價的依據，而合理的預算金額應當是在産品基礎上給予供應商一定的利潤空間。在實踐中，部分采購項目預算金額過高，脫離了采購産品的實際市場成交價，導緻供應商本應合理的報價出現與預算金額相差甚遠的情況。例如，某滅菌器采購項目的預算金額為180萬元，但某供應商反映，按照招标檔案要求的技術參數，市面上符合要求的産品成本在55萬元左右，即中标價在88萬元（不含保修）或100萬元（含三年保修）左右。是以，該供應商建議，設定最高限價為100萬元。随後，采購人經重新調研論證并調整部配置設定置參數後，設定最高限價為129萬元。
——履約管理不足以及履約評價結果未得到充分運用。加強政府采購履約驗收管理，是保證采購品質、開展績效評價、形成閉環管理的重要環節，也是提高政府采購效率和品質的重要保證。但在實踐中，部分采購人對履約管理認識不到位，導緻履約管理不足，如管理措施不細化、履約驗收走過場、未依法追究違約供應商責任等。此外，大陸尚未建立對供應商的履約管理和評價結果運用機制，導緻供應商違約和違法成本過低。筆者認為，如果不從後端收緊，将異常低價中标供應商的不良履約行為納入監管範圍，并建立全國範圍内的履約評價結果運用機制，那麼，異常低價投标行為将難以得到有效規制。其結果既無法完成政府采購全鍊條、全流程的有效閉環管理，也無法保障政府采購資金的使用效益。
對策建議
——将異常低價認定權交由采購人。供應商的投标報價直接關系到供應商的成本控制，進而影響供應商的履約能力和履約品質。由于采購人具備核實異常低價的義務和條件，而評标委員會相對缺乏對項目預算、采購需求和産品市場情況的調查和了解，加上評審專家水準的參差不齊以及評審時間的緊促，是以筆者建議，将異常低價認定權交由采購人，即由采購人在資格審查階段認定、處理供應商異常低價，并由采購代理機構給予協助。
——規範異常低價認定程式及标準。筆者查閱研究了世界貿易組織《政府采購協定》、歐盟《公共采購指令》、亞洲開發銀行《異常低價投标采購指南》等國際政府采購規則關于異常低價處理的規定，并結合大陸政府采購實際情況，建議通過以下三步來規範異常低價。
第一步：低價識别。将項目預算金額、投标供應商的平均報價以及同類政府采購産品近3年的平均成交價格作為基準，規定在此基準上的一定比例作為采購人識别低價的參考線，為此環節提供明确、可操作的識别指引。
第二步：低價供應商提供說明并舉證。對于位于低價參考線以下的供應商，采購人應要求其對報價提供說明并舉證，即要求供應商提供項目成本分析（原材料成本、人工成本、管理費用、稅費等）、報價優勢條件（技術革新、管理創新、政府補貼等）以及證明材料（合作協定、采購價格單等）。此外，招标公告及招标檔案應載明異常低價的識别程式和标準，以提前告知供應商，給予供應商充分的準備時間。
第三步：異常低價（不合理低價）的認定和處理。采購人可結合供應商的舉證情況、項目預算金額、其他投标供應商的平均報價以及同類政府采購産品近3年的平均成交價格，區分不同的情況，再作認定和處理。
如果采購人認為供應商的低價不足以證明其履約能力和履約品質，應認定為異常低價（不合理低價），否決投标有效性，但應向供應商提供盡可能充分的認定依據。例如，在前文所述的某學校餐桌椅采購項目中，采購人在投訴調查階段即說明A公司舉例項目的款式材質與采購項目的材質要求不同，且采購項目的産品材料成本已比A公司舉例項目中标時的成本至少上漲20%以上。是以，采購人不予認可A公司的報價。
如果采購人能接受供應商的低價，但可能存在履約風險時，可以保留其投标資格，同時應要求供應商提高履約保證金繳納比例，以保護采購人免受低價中标供應商因履約不良而導緻的經濟損失，并将低價中标項目作為采購人重點履約檢查對象。如果供應商拒絕這一要求，那麼采購人應否決其投标有效性。
如果采購人認可并接受供應商作出的低價說明，那麼供應商通過資格審查。
——建立政府采購資料資源庫。建議将公開的政府采購項目資訊（預算金額、項目需求、中标金額、中标産品規格型号、合同和履約評價等）進行統一歸集、分類，建立全國範圍的政府采購資料資源庫。采購人通過一鍵搜尋即可擷取同類産品的曆史采購資訊，為采購人決策提供資料支撐。
——提高預算編制的科學性與合理性。采購人應進一步科學合理地編制預算，并結合具體的市場行情，合理地确定采購項目預算金額。對于預算金額較高、涉及民生的重大項目，或争議較多的複雜項目，采購人應邀請第三方專業機構或行業專家對采購需求和預算進行論證，并公開征求意見，以提高預算編制和需求确定的科學性與合理性。
——加強各方對履約驗收的管理。采購人可邀請國家認可的品質檢測機構或其他第三方評審參與驗收。對于驗收不合格的供應商，應嚴格追究其違約責任，并上報相關部門進行處理。政府采購監管部門可将履約驗收管理作為對采購人的重點檢查項，并對供應商的嚴重履約不良行為依法追究其法律責任。
——建立履約評價結果運用機制。建議政府采購法律法規明确供應商嚴重違反合同約定及履約品質差的法律責任，并建立供應商分類分級信用評價體系。将嚴重違反合同約定及履約品質差的供應商列入誠信檔案，并在全國範圍内進行公示，再通過提高投标及履約保證金比例、下輪評審扣分、合同不予續期、情節嚴重的禁止參與政府采購活動等方式，強化懲處手段。對于履約品質好的供應商，可采取免收投标及履約保證金、下輪評審加分、優質合同續期等方式，實行正向獎勵。
作者：盧纡紅 作者機關：深圳交易集團有限公司（深圳公共資源交易中心）
來源：中國政府采購報