异常低价的认定和处理是政府采购领域的一大难题。虽然大陆有针对异常低价的规定，但其较为粗糙，配套机制不够完善，导致实践中仍存在较多问题。本文讨论的异常低价是指，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条规定的明显低于其他通过符合性审查的投标人报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约，且投标人不能证明合理性的投标报价。异常低价不仅导致政府采购项目的履约质量低下，影响财政资金的使用效益，而且还会扰乱政府采购市场秩序。笔者尝试从基层政府采购工作的视角，探讨当前政府采购领域出现的异常低价问题及相关对策，希望能为相关部门提供有益参考。
主要问题
——认定标准不清晰，从而影响采购公平。例如，某学校餐桌椅采购项目最高限价为290万元，而A公司投标报价为211.2万元，与项目限价及平均报价更为贴近，但在符合性审查阶段被评标委员会认定为不合理低价。又如，某医疗器械采购项目的预算金额为4000万元，而某公司报价为1500万元，与预算金额及平均报价都相差甚远，却通过了符合性审查。这些情况在政府采购实践中屡见不鲜。
笔者认为，问题根源在于认定标准的不清晰、评审专家水平的参差不齐以及不同批次评标委员会的评审尺度有差异，从而导致在不同项目中异常低价的认定标准和结果相差较大。由于评标委员会拥有对供应商报价合理性进行评判的职权，在没有证据证明评审过程存在违法情形的情况下，无论是采购代理机构，还是政府采购监管部门，均难以推翻评标委员会的认定结果。
——采购人主体责任未落实到位。规制异常低价本质上是为了防范供应商提供的货物或服务质量低下，进而出现严重的履约问题。因此，采购人作为政府采购项目的采购主体和责任主体，具有核实异常低价的义务。
鉴于采购预算由采购人编制，采购需求由采购人调查确定，采购合同由采购人签订履行并组织验收，采购人应当对其编制的预算和采购产品的市场成交情况有充分的调查和了解。因此，采购人具备核实异常低价的条件。
但在实践中，一方面，部分采购人代表在评审现场不发言，充当“甩手掌柜”，或不熟悉采购需求、不了解政府采购规则，未充分履职；另一方面，囿于现行政府采购制度，采购人受到评标委员会的制约，即使在评标委员会作出不合理的异常低价决定后，也只能被动接受。此外，对于在评审结束后发现的评审错误，目前缺乏复核纠错机制，在一定程度上导致采购人主体责任无法落实到位。
——部分项目预算合理性不足。政府采购项目预算是供应商投标报价的依据，而合理的预算金额应当是在产品基础上给予供应商一定的利润空间。在实践中，部分采购项目预算金额过高，脱离了采购产品的实际市场成交价，导致供应商本应合理的报价出现与预算金额相差甚远的情况。例如，某灭菌器采购项目的预算金额为180万元，但某供应商反映，按照招标文件要求的技术参数，市面上符合要求的产品成本在55万元左右，即中标价在88万元（不含保修）或100万元（含三年保修）左右。因此，该供应商建议，设定最高限价为100万元。随后，采购人经重新调研论证并调整部分配置参数后，设定最高限价为129万元。
——履约管理不足以及履约评价结果未得到充分运用。加强政府采购履约验收管理，是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节，也是提高政府采购效率和质量的重要保证。但在实践中，部分采购人对履约管理认识不到位，导致履约管理不足，如管理措施不细化、履约验收走过场、未依法追究违约供应商责任等。此外，大陆尚未建立对供应商的履约管理和评价结果运用机制，导致供应商违约和违法成本过低。笔者认为，如果不从后端收紧，将异常低价中标供应商的不良履约行为纳入监管范围，并建立全国范围内的履约评价结果运用机制，那么，异常低价投标行为将难以得到有效规制。其结果既无法完成政府采购全链条、全流程的有效闭环管理，也无法保障政府采购资金的使用效益。
对策建议
——将异常低价认定权交由采购人。供应商的投标报价直接关系到供应商的成本控制，进而影响供应商的履约能力和履约质量。由于采购人具备核实异常低价的义务和条件，而评标委员会相对缺乏对项目预算、采购需求和产品市场情况的调查和了解，加上评审专家水平的参差不齐以及评审时间的紧促，因此笔者建议，将异常低价认定权交由采购人，即由采购人在资格审查阶段认定、处理供应商异常低价，并由采购代理机构给予协助。
——规范异常低价认定程序及标准。笔者查阅研究了世界贸易组织《政府采购协定》、欧盟《公共采购指令》、亚洲开发银行《异常低价投标采购指南》等国际政府采购规则关于异常低价处理的规定，并结合大陆政府采购实际情况，建议通过以下三步来规范异常低价。
第一步：低价识别。将项目预算金额、投标供应商的平均报价以及同类政府采购产品近3年的平均成交价格作为基准，规定在此基准上的一定比例作为采购人识别低价的参考线，为此环节提供明确、可操作的识别指引。
第二步：低价供应商提供说明并举证。对于位于低价参考线以下的供应商，采购人应要求其对报价提供说明并举证，即要求供应商提供项目成本分析（原材料成本、人工成本、管理费用、税费等）、报价优势条件（技术革新、管理创新、政府补贴等）以及证明材料（合作协议、采购价格单等）。此外，招标公告及招标文件应载明异常低价的识别程序和标准，以提前告知供应商，给予供应商充分的准备时间。
第三步：异常低价（不合理低价）的认定和处理。采购人可结合供应商的举证情况、项目预算金额、其他投标供应商的平均报价以及同类政府采购产品近3年的平均成交价格，区分不同的情况，再作认定和处理。
如果采购人认为供应商的低价不足以证明其履约能力和履约质量，应认定为异常低价（不合理低价），否决投标有效性，但应向供应商提供尽可能充分的认定依据。例如，在前文所述的某学校餐桌椅采购项目中，采购人在投诉调查阶段即说明A公司举例项目的款式材质与采购项目的材质要求不同，且采购项目的产品材料成本已比A公司举例项目中标时的成本至少上涨20%以上。因此，采购人不予认可A公司的报价。
如果采购人能接受供应商的低价，但可能存在履约风险时，可以保留其投标资格，同时应要求供应商提高履约保证金缴纳比例，以保护采购人免受低价中标供应商因履约不良而导致的经济损失，并将低价中标项目作为采购人重点履约检查对象。如果供应商拒绝这一要求，那么采购人应否决其投标有效性。
如果采购人认可并接受供应商作出的低价说明，那么供应商通过资格审查。
——建立政府采购数据资源库。建议将公开的政府采购项目信息（预算金额、项目需求、中标金额、中标产品规格型号、合同和履约评价等）进行统一归集、分类，建立全国范围的政府采购数据资源库。采购人通过一键搜索即可获取同类产品的历史采购信息，为采购人决策提供数据支撑。
——提高预算编制的科学性与合理性。采购人应进一步科学合理地编制预算，并结合具体的市场行情，合理地确定采购项目预算金额。对于预算金额较高、涉及民生的重大项目，或争议较多的复杂项目，采购人应邀请第三方专业机构或行业专家对采购需求和预算进行论证，并公开征求意见，以提高预算编制和需求确定的科学性与合理性。
——加强各方对履约验收的管理。采购人可邀请国家认可的质量检测机构或其他第三方评审参与验收。对于验收不合格的供应商，应严格追究其违约责任，并上报相关部门进行处理。政府采购监管部门可将履约验收管理作为对采购人的重点检查项，并对供应商的严重履约不良行为依法追究其法律责任。
——建立履约评价结果运用机制。建议政府采购法律法规明确供应商严重违反合同约定及履约质量差的法律责任，并建立供应商分类分级信用评价体系。将严重违反合同约定及履约质量差的供应商列入诚信档案，并在全国范围内进行公示，再通过提高投标及履约保证金比例、下轮评审扣分、合同不予续期、情节严重的禁止参与政府采购活动等方式，强化惩处手段。对于履约质量好的供应商，可采取免收投标及履约保证金、下轮评审加分、优质合同续期等方式，实行正向奖励。
作者：卢纡红 作者单位：深圳交易集团有限公司（深圳公共资源交易中心）
来源：中国政府采购报