公共住房，日韓
本文梳理日本和南韓公共住房政策，思考大陸如何消化存量住房。
日本為應對城鎮化程序中的住房供需沖突，逐漸建立了公共住房政策的“三大支柱”：1950年設立的住宅金融公庫為收入水準較高的居民提供低息住房貸款；1951年開始建造的公營住宅，通過建立以及收購租賃的方式為低收入群體提供公共租賃住宅；1955年設立的住宅公團在大都市圈外圍建造适應中等收入群體需求的公共住宅。
南韓于70年代由政府出資設立了國企性質的住宅公社。早期住宅公社過度依賴銷售回款，限制了其大規模供應公共租賃住房的能力。為進一步增加公共住房供給，南韓于1988年推出了兩百萬建屋計劃，并通過兩種管道增強住宅公社的供給能力：一方面，由政府出資成立和管理的國家住房基金，增加了向公社的貸款力度；另一方面，公社可以以政府制定價格從私人手中收購土地用于公共住宅建設。其實施的兩百萬建屋計劃建造了多種類的公共住宅，滿足了不同收入群體的住房需求。
2020年人口普查資料顯示，大陸城鎮居住在廉租房/公租房的家庭約占全部城鎮家庭戶數的3.4%，而OECD經濟體的平均水準為7.0%。同海外發達經濟體相比，大陸公共租賃住房占比偏低，有較大提升空間。若将城鎮家庭戶居住在公租房中的比例提升到日本和南韓的均值水準6.1%，需要增加約75.5萬套公租房。按照每套40平米計算，約3021.9萬平，約為2023年全年住房銷售面積的3.2%。
未來可由政府出資成立統一的公共住宅公司，通過建造或者收購商品房，來增加公共住宅供給，并消化市場上存量住房。目前大陸百城平均租金收益率不足2.2%，考慮到公租房的社會屬性，其租金回報會比市場收益率更低。是以需要采用折價收購的方式獲得房屋供給，創設新的或利用現有的政策性金融機構，為公共住宅公司提供長期限、低成本的融資支援。
4月30日中共中央政治局會議提出“統籌研究消化存量房産和優化增量住房的政策措施”。本文通過梳理日本和南韓公共住房政策，思考大陸如何消化存量住房。
一、日本公共住房政策
上世紀50年代，日本經濟進入戰後高速增長時期，大量人口湧入城市，為解決城鎮化程序中住房供需沖突，日本逐漸建立了公共住房政策的“三大支柱”，分别解決高收入、低收入和中等收入群體的住房需求。
1.1 住宅金融公庫
1950年日本設立住宅金融公庫（Government Housing Loan Corporation），向收入水準較高的居民提供低息、固定利率的住房貸款。嚴格意義上，在住宅金融公庫貸款資助下，居民購買和建造的住房屬于自有住房；然而住宅金融公庫是日本政府出資設立的金融機構，不同于商業銀行，其資金來源是财務省的财政投融資制度（Fiscal Investment and Loan Program），是以賦予了其一定公共屬性。
自1950年至2007年，住宅金融公庫共資助建造了1941萬套住宅，約占同期日本新開工住宅的30%左右，是三大支柱中住宅供給最多的工具（Kobayashi, 2016）。由于其業務和商業銀行存在一定競争關系，且日本住房市場容量下降，2001年住宅金融公庫貸款投放開始縮量，2007年被日本住房金融支援機構所取代（Japan Housing Financing Agency）。
1.2 公營住宅
日本于1951年通過《公營住宅法》（Public Housing Act），旨在建立面向低收入群體的公共租賃住房。公營住宅，由中央政府提供财政作為資金來源，包括房屋的建造費用、後期修繕費用、以及給予低收入群體的房租補貼；由地方政府負責修建并營運，供給方式包括地方政府建立、以及由地方政府從市場中收購或者租賃私人住房。為保障低收入群體的權益，公營住宅将申請者的收入門檻限定為收入分布底部40%的群體。
公營住宅為難以通過市場管道獲得居所的低收入群體提供了住房。但由于價格低廉，采取抽簽的方式配置設定，1989年每套公營住宅的申請人數比約為1：35.5（Kobayashi，2016），是以無法滿足所有低收入群體住房需求；此外，當公營住宅申請者日後收入超過申請門檻後，缺乏有效的退租機制。
1963年後，日本公共租賃住宅的比例先升後降，1963年約4.6%，1983年達到峰值7.6%，而後逐漸回落。到2008年，公共租賃住宅的占比約6.1%。
1.3 住宅公團
在城鎮化程序中，大量新市民遷入大都市圈，他們既不屬于低收入群體但也無力支付大城市高昂的房價，為滿足大都市中等收入工薪家庭的住房需求，1955年日本通過《日本住宅公團法》，創設住宅公團（Japan Housing Corporation）。日本住宅公團成立時，資本金四分之三由國家投入，四分之一由大都市投入；由于其目标群體是中等收入群體，其後續營運不依賴财政補貼。
為應對大都市圈新市民的居住需求，日本住宅公團的職責在于修建供出租（賃貸住宅）或供銷售（分讓住宅）的由50戶以上住宅所組成的團地。團地主要分布在東京、大阪、名古屋、福岡大都市圈。截至2013年，日本住宅公團共管理85.6萬套住宅，其中47.8萬套位于東京都市圈，約占總數的55.9%，三大都市圈以外的團地數量僅占16.1%（Kobayashi，2016），呈現出很強的都市區位集中屬性。
實施早期，住宅公團主要在都市圈外圍從事新城開發，60年代住宅公團在首都圈、京阪神圈的郊外開發建設了大量集合住宅，著名的如東京郊外的多摩新城，以及大阪郊外的大阪新城。70年代，随着城市地區住房不足問題得到解決，住宅公團從建立逐漸轉向從市場中收購和租賃住宅；2004年其改組成為都市再生機構（Urban Renaissance Agency），不再從事住宅建設，主要業務為城市更新改造。截至2013年，東京都市圈由都市再生機構管理的住宅約占全部住宅的56%左右。
二、南韓公共住房
南韓亦經曆了快速的經濟增長和城鎮化，大量人口湧向城市，導緻城市住房供需沖突突出；70年代沖突加劇，進一步引發了房地産投機和房價上漲。為應對住房短缺，平抑房價上漲，1972年南韓成立了大韓住宅公社（Korea National Housing Corporation），負責承擔公共住宅的建設，1979年成立南韓土地公社（Korea Land Development Corporation）；兩家公社于2009年合并為南韓土地住宅公社（Korea Land and Housing Corporation）。
早期來看，住宅公社盡管是完全由政府出資設立的，但其運作卻采取商業房地産開發營運模式，資金來源依賴銷售回款來支撐建造費用，類似國有企業。截至1997年，住宅公社的資金來源中仍有約68%是銷售和租金回款（Koh，2004）。此外，為了盡快回收成本，住宅公社興建的公共住宅以出售為主，供出租的公共住宅通常在短暫的出租過後亦轉為出售。1971年至1980年，僅3.5%的建立住房是出租用公房（Koh，2004），導緻公共租賃住房供給持續性不足。
為進一步增加公共住房供給，南韓于1988年推出了兩百萬建屋計劃（Two Million Housing Drive），目标是1988年至1992年新增供給兩百萬套住宅，并在首爾郊外建立新城。為解決此前住宅公社資金不足問題，通過兩種管道對其供給能力進行增強。一方面，由政府出資成立和管理的國家住房基金（National Housing Fund），增加了向公社的貸款力度；另一方面，政府為公社供給了更多的可開發土地[1]，公社可以以政府制定價格從私人手中收購土地用于公共住宅建設，而私人房地産開發商被限制參與住宅土地開發（Kim & Park，2004）。
兩百萬建屋計劃采取細分的方式，對不同收入群體實施不同的公共住房政策。其中包括适用于最低收入群體的永久性廉租房、小戶型可售住房、以及适用中低收入群體的公租房，以及适用中産的較大戶型住房。永久性廉租房主要提供給無法營生的群體，租金僅為市場價格的25%，約占公共租賃住房的18.6%；50年期公租房目标群體為接受社會救濟人群以及殘障人士，約占總量的8.6%。供給最多的是5年期公租房，占比接近60%，主要提供給擁有一定積蓄的低收入家庭。迎合不同收入群體的公共住房供給增加，有效緩解了供需沖突，并一定程度抑制了房價上漲。
三、對于大陸的啟示
3.1 大陸公共住房比重有提升空間
日韓的經驗顯示，公共住房對于緩解城市住宅供需沖突、縮小不同收入群體住房差異、逆周期調控房地産具有重要的作用。囿于資料限制，假設居住在公共住房中的家庭戶數占比等于公共住房在住宅存量中的占比，2020年人口普查年鑒顯示，大陸城市中居住在廉租住房/公租房的家庭約有71.3萬戶，約占全部城市家庭的3.7%；如果再加上鎮，則城鎮居住在廉租/公租房的家庭約有99.6萬戶，約占城鎮家庭總數的3.4%。2020年前後，南韓和日本公租房占比分别為8.9%和3.2%，OECD經濟體的平均水準為7.0%。同海外經濟體對比，大陸公共住房的比重相對偏低，未來有較大的提升空間。
4月30日中共中央政治局會議提出，“統籌研究消化存量房産和優化增量住宅的政策措施”。存量方面，随着近年商品房銷售轉弱，商品住宅待售面積不斷上升，房地産市場庫存壓力較大，考慮到私人部門償債壓力較大、加杠杆意願和能力有限，此時可發揮政府部門對房地産市場的逆周期調節作用，通過收購市場中商品房轉化為租賃房和保障房來消化存量，同時解決低收入群體的住房問題。根據2020年人口普查資料，大陸城鎮共有家庭2894.9萬戶，若将城鎮家庭戶居住在公租房中的比例提升到日本和南韓的均值水準6.1%，需要增加約75.5萬套公租房，約為已有公租房存量的75.9%。按照每套40平米計算，約3021.9萬平，約為2023年全年住房銷售面積的3.2%。增量方面，2021年房地産價格調整以來，住宅新開工面積明顯縮量，2023年以來新開工面積均值僅相當于2019年水準的49.7%。2023年大陸套戶比已接近1.0，未來住房增量或告别粗放式數量增長模式，通過提高建立住宅品質、優化供給結構來滿足人民群衆對優質住房的新期待。加大保障性住房和公租房建設和供給解決低收入群體居住問題，推動城中村改造來改善居民的居住品質。
3.2 公共住房機制設計的日韓經驗鏡鑒
供給主體角度，由于公共住宅具有一定的公益屬性，不适合完全由私人部門供給。日韓的經驗都是由政府出資成立公共機構，負責土地的開發以及公共住房的建設與營運。日本住宅公團由中央政府和地方政府聯合出資設立，日常運作由大都市圈的地方政府負責。南韓政府将土地供應給國企性質的住宅公社，後者負責建造管理公共住宅。對于大陸而言，或可由政府出資設立統一的公共住宅公司，負責建造以及從市場上收購商品房，作為公共住宅的供給主體。
資金來源角度，公共住宅目标群體為中低收入群體，需要低成本的長期資金支援。日本的公共住宅主要由國家财政進行補貼，而支援的财政資金則來自于郵政儲蓄以及養老金，加重了财政支出的負擔；南韓的公共住宅早期過度依賴銷售及出租産生的現金流，影響了其大規模提供公共住宅的能力。而南韓公共住宅後期的經驗更值得借鑒，即由政策性金融機構給予資金支援，并通過差别性政策獲得低成本土地。目前大陸百城平均租金收益率不足2.2%，考慮到公租房的社會屬性，其租金回報會比市場收益率更低。如果完全采用市場化收購，則租金回報無法覆寫融資成本，是以需要采用折價收購的方式獲得房屋供給，并通過政策性金融工具獲得低成本融資。
2024年出版的《習近平關于金融工作論述摘編》中提到“研究建立住宅政策性金融機構”。未來可設立新的或利用現有的政策性金融機構，為經營公共住宅的官方機構提供融資，支援其建設或者收購住房。
參考文獻：
1. Kim K. & Park M.，Housing Policy in the Republic of Korea，ADBI Working Paper Series，2016.
2. Koh C., Overview of Housing Policies & Programs in Korea, Korea Housing Institute, 2004.
3. You S., Housing Finance Mechanisms in Republic of Korea, The Human Settlements Finance System Series, 2009.
4. Kobayashi M., The Housing Market and Housing Policies in Japan, Asian Development Bank Institute, 2016.
5. 戴二彪 李燕，日本城市的公共住房政策：成就、改革及其對中國的啟示，中國城市研究，2012。
注：
[1]南韓雖然土地私有制，1981年出台的《宅地開發促進法》，成為南韓土地私有制向公有制過渡的轉折性法律，政府在土地開發使用管理中占據主導地位。
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