圓桌｜俄烏沖突下的糧食危機②：如何應對以避免世界更動蕩？

澎湃新聞特約撰稿 簡軍波 白伊維 賀佳潔 馬斌 謝超 于宏源 于敏 張亞甯 周玉淵 鄒志強

民以食為天：吃飯問題會進一步誘發其他危機嗎？

簡軍波：糧食危機是衆多全球性問題的一環，在全球各類問題互相依賴狀态下，糧食危機會否引發其他問題甚至重大危機的發生？比如，長期的食品短缺是否會引發一些地區的難民潮或者社會動蕩，乃至一些國家政治生态的急劇改變？

白伊維：最直接的後果是，沒有完全糧食自給自足的歐洲國家已對所謂喪失糧食主權感到擔憂。有些歐盟國家對歐盟共同農業政策（CAP）表示異議，尤其是那些傾向支援農業生産“緩和增長”和全球自力更生的政策等。糧食自給自足和糧食安全會成為歐盟成員國内部疑歐、宣揚主權主義政治力量的新的議題，加劇國内右翼選民對布魯塞爾的不滿。毫無疑問，在糧食、汽油價格上漲不斷刺激通貨膨脹的情況下，群眾要求歐盟避免減少農業産量并恢複危機前産量的情況會越來越明顯。

周玉淵：糧食危機在一些國家往往會成為國家政治和社會動蕩的導火索。在這些國家，糧食危機本就是國家政治、經濟和社會出現問題的一個重要表現，在特定時期，糧食危機又引發或激活了群眾對本國政府和現狀的不滿。

2020年以來的糧食危機與2007-2008年間的糧食危機有很多相似性，例如2007-2008年糧農組織糧食價格指數從94.2上升到117.5，而2020-2021年，這一指數從95.8上升到127.4。在非洲，糧價和油價上漲是引發社會抗議甚至政治動蕩的重要誘因，2008年塞内加爾等國的社會動蕩、2011年的“阿拉伯之春”、2018年蘇丹巴希爾政府倒台等都是例證。是以非洲國家存在一條從燃油危機到經濟危機，再引發發展危機直到發生政治危機的潛在社會沖突傳導鍊，值得關注。

然而，糧食危機隻是誘因，其是否會引發其他危機，根源仍在于國家的政治、治理和發展問題。從當下看，大部分非洲國家政府對糧食安全還是給予了高度重視，國際社會也高度關注非洲的糧食安全問題，也是擔心其可能引發政治社會動蕩以及難民等連鎖問題。總體上，目前糧食安全問題引發非洲出現大規模政治動蕩的機率不高。非洲國家目前面臨的問題是多種危機疊加，即糧食危機、能源危機、債務危機和發展危機，這一現實如果持續存在，其引發政治社會動蕩的可能性就大機率上升。

鄒志強：中東地區糧食價格具有高度的社會與政治敏感性。曆史上多次發生因削減基本食品補貼、食品價格上漲而引發群眾不滿和抗議遊行，2011年“阿拉伯之春”爆發背後，就是食品價格上漲引發群眾不滿，進而爆發革命導緻政權更疊，俗稱“大餅革命”。是以，中東國家政府基本延續了高比例的食品補貼傳統，不敢輕易提高基本食品價格，将控制通脹、維護食品價格穩定作為優先任務。同時，海灣産油國、歐洲國家和國際機構也在通過多種方式對面臨糧食危機的約旦、黎巴嫩等國提供資金援助。目前來看，此次糧食危機還不至于明顯影響到中東國家的社會與政治穩定。

糧食危機怎麼破？各方在行動，俄與歐美互相指責

簡軍波：面對目前糧食問題，歐洲和其他受影響地區國家将會如何應對或處理？比如歐洲是否可以通過增加農民和農業補貼來降低農産品生産成本，其它地區有相應财政資源進行支援嗎？或者我們再回到加劇糧食危機的俄烏沖突上來，為解決目前糧食安全困局，俄烏雙方應該如何做？

白伊維：面對目前糧食危機，歐盟采取了緊急措施，主要目的是防止農民破産，因為農民面臨着生産成本的指數式增長（尤其是畜牧業），并補償他們對黑海盆地植物蛋白依賴降低帶來的損失。

另外，根據農業對不同成員國重要性的差異，歐盟委員會為歐盟農業發放了5億歐元緊急援助，由各國決定如何配置設定。法國将支援其畜牧業，波蘭将用于購買投入品和肥料。在繼續遵守歐盟共同市場平等競争情況下，歐盟取消對某些農品生産補貼上限也是應對措施的一部分。歐盟委員會還鼓勵成員國優先投資其國家戰略計劃，以減少對化石燃料和原料投入的依賴。

張亞甯：面對出現的農産品價格上漲和供應鍊動蕩，歐盟采取了一攬子應急措施和其他中長期措施。首先，歐盟委員會3月23日提出了一系列應急舉措，包括5億歐元的農業援助、放寬成員國對本國農業補貼的法律限制，暫緩執行部分農業綠色轉型的歐盟法規。其次，歐盟也在同成員國協商調配共同農業政策架構下75億歐元閑置資金來補貼農民。最後，從長期看，歐盟也試圖加快推進《歐盟-南方共同市場自由貿易協定》最終簽署，進而使農産品進口多元化，以提高糧食供應鍊的韌性。

于敏：4月28日，歐委會準許了西班牙1.69億歐元的國家援助計劃，用于支援牛奶生産部門，緩解俄烏沖突導緻的飼料和燃料價格上漲壓力。另外，歐委會還準許了比利時690萬歐元的國家援助計劃，用于支援農民開展有利于環境和氣候的可持續農業實踐，如減少化肥施用，等等。

馬斌：減輕俄烏沖突對糧食市場的沖擊是化解全球糧食危機措施的一部分，不過隻能部分緩解，不能真正解決國際社會目前面臨的糧食危機，且效果也主要展現在短期而非長期。作為國際糧食市場重要成員，俄烏雙方相向而行能給緩解目前糧食危機帶來積極影響。俄羅斯與烏克蘭需要在糧食出口運輸方面達成短期特别安排，尤其是解決黑海運力所受限制。實際上，烏克蘭正積極與羅馬尼亞、波蘭等鄰國協調，盡力開通鐵路、公路等新陸地糧食運輸線路。對俄烏雙方及歐美等相關方而言，降低“糧食問題政治化”的意願，放棄“糧食問題政治化”的舉措，都有利于應對和緩解目前糧食危機。

賀嘉潔：在稻米價格低迷局面下，目前東南亞大米出口國（特别是越南和泰國）有尋求聯手提高大米出口價格、惠及國内稻農的想法。泰越兩國有可能會再次提出建立大米出口卡特爾，增加在環球市場的議價能力。但這一做法很難奏效。因為大米如果不在一定時間内出售的話品質會下降，同樣會影響稻農收入。

更重要的是，印度作為最大稻米出口國在國際大米出口市場上占40%左右份額，而泰越兩國合計僅占26%左右。目前印度無意參加越泰商議中的大米卡特爾，也沒有收到來自兩國的邀請。如果泰越兩國聯手推高大米價格，對價格敏感的非洲國家将轉向購買印度大米，反而有利于印度大米出口。

謝超：短期來看，印度經濟對本國糧食出口有相當程度的依賴。到2021年，印度農業及相關産業占其GDP總量20%以上，吸納了全國一半以上人口就業。糧食出口在印度國民經濟占有重要地位，是出口創彙和保證農業人口收入的主要途徑之一，印度經濟無法承受大幅降低糧食出口帶來的沖擊。印度2022年雨季來得比往年更早，豐沛的雨水有望提振印度水稻和油籽等農作物産量。

周玉淵：非洲國家的糧食及燃油等基本用品進口在國家進口中占很高比重，鑒于其糧食安全對民生問題和政治合法性的直接影響，非洲國家非常重視俄烏沖突以來的糧食安全問題。

一方面，它們不得不動用國家有限财政采取各種措施滿足國内糧食供應、應對糧食價格上漲、提供糧食救助，另一方面則積極尋求國際支援，以及探索全球糧食供應鍊恢複的舉措。5月底，非盟主席塞内加爾總統薩勒、非盟委員會主席法基與歐盟上司人對話，其主要主張包括：

第一，敦促歐盟上司人想盡一切辦法釋放糧食儲備，確定貿易、市場和糧食走廊通暢，警告歐洲國家上司人應高度重視糧食短缺和大範圍價格飛漲可能帶來的災難，也呼籲歐盟等上司國際協調，避免重複行動。第二，投資非洲農業。包括加大歐盟和非開行合作，推動法國“糧農振興行動”與非開行緊急計劃的進展，推動對非洲農業的大規模投資，提高非洲農業生産和供應能力。第三，盡快建立新的糧食走廊，加強不同方案之間協調。

6月3日，薩勒和法基與俄羅斯總統普京會晤，核心就是如何確定糧食走廊問題。然而，與歐美國家指責目前糧食安全問題是由俄羅斯發起沖突和對黑海港口封鎖引起相對應，俄羅斯則将目前糧食供應問題歸咎于西方制裁。普京建議可以走白俄羅斯，要求拆除烏克蘭布設的港口水雷。普京的提議得到了非洲國家的了解，薩勒在社交媒體上也呼籲歐美國家放松對俄羅斯的金融制裁。

鄒志強：中東國家目前普遍采取了加息措施來遏制通貨膨脹，向地區産油國和國際社會尋求糧食融資援助，并尋找更為多元化的糧食進口管道等。

國際組織、“産糧大戶”能為纾解糧食困局做些什麼？

簡軍波：聯合國、糧農組織、世界銀行等重要國際多邊機構都呼籲重視目前糧食危機。國際多邊機構在應對目前糧食危機方面能發揮什麼作用？

馬斌：國際多邊機構的協調是應對目前糧食危機的關鍵措施之一，尤其是在緩解俄烏沖突背景下的“糧食出口政治化”、“糧食問題政治化”等方面，離不開國際多邊機構的參與和斡旋。

張亞甯：目前全球衆多農産品出口國實行了一定程度上的糧食出口限制措施，這些舉措在一定程度上惡化了已有的農産品供需失衡問題。在這方面，世界貿易組織（WTO）可以協調糧食出口國為人道主義組織及其援助項目（例如世界糧食計劃署）提供出口限制豁免，進而確定中東與北非等嚴重依賴糧食進口的脆弱地區的基本糧食保障。

周玉淵：國際多邊機構包括糧農組織、聯合國糧食計劃署是全球應對糧食危機的重要機構。一方面，多邊機構應充分釋放已有的機制和工具，尤其是重點重視最脆弱人群的糧食短缺問題，避免發生大規模人道主義危機。另一方面，多邊機構應該發揮國際協調作用，為全球主要行為體和利益攸關方提供對話和有效方案平台。

簡軍波：作為糧食出口國家，像印度、美國、土耳其和巴西等這些“産糧大戶”或關鍵國家在應對全球糧食危機上能否有所作為？

謝超：俄烏沖突發生以來，印度的外交選擇與歐美國家有着明顯溫差，導緻歐美一段時間以來對印度外交姿态十分不滿。歐美國家熱炒糧食危機并影射印度限制小麥出口有囤積居奇之嫌。其實印度在全球小麥出口市場盡管份額逐年上升，但所占比重仍不到1%，其小麥絕大部分用于國内消費，以及作為戰略庫存以備災年和平抑國内糧價上漲。國際市場關注印度糧食出口，主要還是關注印度政府是否會進一步限制稻米出口。目前印度是世界第一稻米出口大國，2021年印度大米出口量為2119萬噸，占比超過41%，這讓印度在糧食出口方面有着舉足輕重的影響。

糧食出口正在成為印度擴大影響和大國競争的工具，例如對中東尤其是海灣國家糧食出口，包括埃及等國家，還有就是阿富汗以及次大陸地區糧食出口援助，都有助于擴大印度的國際影響力。不過印度目前政策主要是確定自身糧食安全。印度宣布限制小麥出口隻是一個預防性措施，以應對俄烏沖突延宕帶來的糧食供應和價格不确定性。

從長期來看，提高農業生産率有望增加全球糧食供應。比如印度的耕地超過1.55億公頃，遠超過中國可耕地面積，但生産率還不到大陸一半，印度糧食生産能力也有很大潛力待挖掘。

于敏：美國農業部（USDA）和國際開發署近日宣布用艾默生人道主義信托基金全部餘額應對俄烏沖突導緻的全球糧食安全挑戰，共6.7億美元，其中2.82億美元支援采購美國食品，支援非洲6個面臨嚴重糧食不安全國家采取緊急糧食行動；3.88億美元用于支付海陸運輸，裝卸和其他相關成本。

另外，美國将從烏克蘭援助金中撥款5億美元補貼本國農民，用于增加小麥産量，包括4億美元臨時營銷援助貸款，1億美元的作物保險獎勵金。巴西駐世貿組織大使在世貿組織總理事會上提出設立食品和農資運輸緊急走廊，緩解對俄羅斯制裁和中國防疫政策帶來的影響。

鄒志強：由于俄烏沖突帶來的海上封鎖和國際制裁，嚴重影響了糧食運輸和貿易管道暢通，土耳其希望在打通俄烏糧食出口問題上發揮更大作用，積極與俄烏商量開辟“糧食出口走廊”，目前還沒有取得根本性進展，仍需更大、更廣泛的國際努力。

善自身也兼濟天下：中國能做些什麼？

簡軍波：讓我們回到中國。面對目前局面，中國應如何應對？目前農業政策和對外農業貿易政策是否需要調整？

于敏：大陸可從多方面着手應對目前糧食問題。一是通過政策創設，提高地方政府重農抓糧和農民種糧積極性，牢牢守住保障糧食安全底線。二是擴大進口準入範圍，拓展進口來源管道，加大加快糧油進口以增加國内糧油儲備，防範未來數月供應不暢和價格波動風險。三是加強對國内糧油貿易企業的引導和規範，穩定國内糧油市場。四是加強供應鍊支援，落實商務部等14部門《關于内外貿一體化試點通知》，支援商貿物流企業走出去，整合市場資源，建立國際化營銷、物流網絡。

張亞甯：中國在力所能及的限度内幫助非洲渡過糧食危機這一問題上有外交需求、外交責任和外交能力。

首先，受俄烏沖突影響，中國面臨的國際壓力上升，與歐盟及部分周邊國家的外交摩擦增多。是以，在非洲糧食安全問題上發揮建設性作用是改善目前大陸面臨的複雜國際局勢的破局點之一。

其次，中國一貫堅持對非友好，并且非洲國家在此次烏俄沖突中的超然立場與中方有較大交集。是以，幫助非洲緩解糧食危機的負面影響，支援非洲獨立自主的外交政策，能夠顯著增加大陸外交騰挪空間。

最後，中國并非沖突直接參與方，且與俄羅斯與歐盟均保持了良好的合作關系。中國可以與非洲國家一道敦促歐盟確定制裁措施不對農産品出口産生負面影響，并加大對非人道主義援助的力度；同時呼籲俄羅斯在維護非洲糧食安全問題上發揮更多積極作用。

于宏源：大陸已經從糧食受援國向糧食援助國、從淨引資國向淨投資國轉變。例如，中國與世界糧食計劃署（WFP）合作對南蘇丹提供糧援，實施學校膳食計劃。中國政府通過“南南合作援助基金”，與世界糧食計劃署合作對非洲五國提供緊急糧食援助。新冠疫情暴發以來，中國向受到疫情和蝗災影響的有關國家提供技術支援和物資援助，也為阿富汗提供緊急人道主義援助。此外，大陸還積極引導向非洲等糧食欠發達地區傳播糧食種植技術，通過在東道國設立跨國糧農企業帶動當地糧食經濟發展。

國際人道主義救濟是塑造國家形象的有利路徑，也是大國承擔國際責任的應有之義。從中國糧食援助實施效果來看，雖遭受部分國家質疑，但得到廣大開發中國家認同。

周玉淵：糧食安全問題主要集中于非洲等開發中國家，這些國家是目前中國外交的重要倚重，是以中國應該在應對全球糧食危機上發揮更大作用。基于與俄羅斯的關系，中國在推動糧食走廊等全球糧食供應鍊問題上也具備一定的政治資源。一方面，中國可以考慮在全球發展倡議架構下，通過雙多邊方式向急需糧食援助的國家提供人道主義援助；另一方面，通過二十國集團、金磚峰會等平台為糧食走廊、全球糧食安全問題應對提供中國方案。

鄒志強：對中國來說，應既加強與國際組織、中東非洲等脆弱地區的多邊組織合作，在開辟多元糧食進口來源等方面牽線搭橋；也可推動G20發揮全球治理效能，共同反對糧食保護主義和制裁等單邊做法，促進暢通全球糧食貿易管道。

責任編輯：朱鄭勇 圖檔編輯：樂浴峰

校對：劉威