歐盟推出《晶片法案》：技術“戰略自主”雄心恐遇諸多掣肘

2月8日，歐盟委員會通過《歐洲晶片法案》（The European Chips Act），旨在加強歐盟半導體生态系統，確定晶片供應鍊彈性和減少國際依賴。半導體晶片作為數字技術的核心，對于歐盟工業和社會至關重要，對于推動歐盟綠色和數字化轉型不可或缺。《歐洲晶片法案》中有哪些重點内容？法案為何此時出台？實施過程中可能遭遇哪些掣肘？

法案哪些内容值得關注？

《歐洲晶片法案》提出五大目标，包括強化歐盟在研究和技術層面的上司地位；建立并強化歐盟在先進、節能和安全晶片設計、制造和包裝方面的創新能力，并将其轉化為制成品；建立一個适當的架構大幅提高其在2030年前的晶片生産能力，減少對外依賴；解決技能短缺問題，吸引創新人才并支援熟練勞動力的培養；加深對全球半導體供應鍊的了解。

具體而言，《歐洲晶片法案》聚焦三大重點内容：

第一，提出“歐洲晶片倡議”支援大規模的技術能力建設和尖端晶片創新。建立一個開放、非歧視、透明的虛拟設計平台，促進使用者群體與設計公司、企業等廣泛合作；發展先進的技術和工程能力，促進量子晶片創新發展；支援歐盟建設技術中心網絡為利益相關者提供專業知識；促進半導體價值鍊的債務融資和股權融資活動。

第二，設立一個新架構吸引大規模投資，提高晶片生産能力，確定供應安全。該架構允許對兩種新型創新生産設施提供公共支援：一是開放式圓晶代工廠，主要是為其他企業生産設計晶片的公司；二是內建式制造設施，主要為本土設計和生産晶片的企業。

第三，建立一個成員國和歐委會之間的協調機制以監測市場發展和預測危機。法案建立規定了監測和緩解供應鍊中斷的機制，使歐洲在面對目前和未來供應鍊中斷時更有韌性，并利用應急工具箱迅速應對危機。

除上述内容外，法案提出通過此前開展的“數字歐洲計劃(DEP)”和“地平線歐洲計劃(HE)”資助“歐洲晶片倡議”的實施。“數字歐洲計劃”為數字化轉型提供支援，確定群眾和企業尤其是中小企業獲得高品質的公共服務，“地平線歐洲計劃”重點投資于半導體材料和競争前期的産學研合作，為一些高風險初創型企業提供擔保金和初創支援。法案還強調支援歐盟的其他一些主要政策，如綠色協定（Green Deal）,半導體技術及一般數字技術的應用是實作可持續發展的強大推動力。

數字技術發展浪潮下推動“戰略自主”

全球數字經濟的快速發展離不開數字技術的支援，半導體晶片是數字技術的核心，對于包括汽車、通信、資料處理、智能裝置等各行業都至關重要。《歐洲晶片法案》推動半導體晶片業發展是數字經濟全球化大背景下的順勢之舉，對于推動歐盟數字化轉型極為關鍵。

歐盟近年來一直尋求“戰略自主”，《歐洲晶片法案》的出台亦可視為歐盟尋求技術“戰略自主”政策的一部分，歐盟正逐漸建立和強化一系列政策工具保護其經濟主權，該法案也屬于這一系列工具之一。

歐盟目前所産晶片占全球份額不到10%，遠低于其經濟體量并且嚴重依賴第三方供應商。新冠疫情進一步暴露了歐洲半導體晶片供應鍊的脆弱性，晶片供應短缺威脅到一些重要部門，并且在短期内難以改善。《歐洲晶片法案》有助于確定半導體晶片供應，提高其全球市場佔有率，減少歐盟對外依賴性、提高危機抵禦能力，提升歐盟在全球半導體晶片供應鍊和全球價值鍊中的影響力。

同時，歐盟也認為技術上的“戰略自主”有利于提升其在地緣政治上的自主性。歐洲智庫歐洲政策中心在法案釋出當天就表示，歐委會選擇在地緣政治沖突時期減少對外工業和技術依賴是合理的。歐盟近幾年正逐漸從強調“規範”向更注重“實力”轉變，這一點從之前成立“地緣政治委員會”中可見一斑。随着歐盟政策更具地緣政治性和戰略色彩，《歐洲晶片法案》的出台“恰逢其時”。

美歐在相關領域的政策協調也推動歐盟加快晶片“戰略自主”的步伐。2021年9月，美歐舉行貿易和技術委員會（TTC）首次會晤時提出要加強半導體供應鍊的跨大西洋合作，美歐支援一項強化半導體供應鍊的聯合聲明，從側重緩解短期供應瓶頸到檢視中長期脆弱環節，從研究、設計到制造方面加強半導體生态系統以提高其韌性。美國衆議院2022年2月4日通過的《2022年美國競争法案》中包含此前提出的《美國晶片法案》，歐委會2月8日提出的《歐洲晶片法案》一定程度上呼應了美國的政策主張。

此外，歐盟數字經濟發展在一定程度上落後于中美，缺乏領先的科技企業，在數字經濟國際競争中處于劣勢，中美晶片戰更是加劇歐洲時不我待的危機感。《歐洲晶片法案》的出台有助于提升歐盟數字技術和數字經濟競争力，在中美之間維持一定的“戰略自主”，在全球數字經濟格局中發揮更大作用。

實施《晶片法案》難以一帆風順

《歐洲晶片法案》可視為此前歐盟“2030年數位羅盤（2030 Digital Compass）”和衆多倡議的延伸，歐委會也曾提出一項類似的微晶片計劃，但并未實作目标。《歐洲晶片法案》提出的計劃頗具雄心，但在實施過程中難免遇到諸多挑戰和限制，歐盟能否推動法案完全落地仍有待觀望。

從短期角度看，法案無法快速解決目前的晶片挑戰。雖然歐委會主席馮德萊恩在《歐洲晶片法案》出台時表示，該法案将改變歐盟的全球競争力，在短期内有助于避免供應鍊中斷，提高歐盟對未來危機的抵禦能力，但法案對緩解當下歐洲各行業尤其是汽車行業晶片短缺的效果有限。歐洲汽車産業受到晶片供應鍊中斷影響，數百萬輛汽車面臨停産風險，法案錨定的是5納米以下的尖端晶片，目前廣泛應用于汽車生産的卻主要是14至28納米的晶片，法案提出的戰略目标并不符合汽車行業的期待。是以，對于歐洲受晶片影響較嚴重的行業，法案恐怕遠水不解近渴，各行業仍需快速解決方案以應對眼前危機。

從資金層面看，歐盟能否切實投入所需資金存在不确定性。歐盟拟動用超過430億歐元（約合3092億元人民币）對法案的落實提供支援，包括300億歐元的國債和130億歐元的公共和私人資金，但在實施過程中能有多少資金落到實處，尤其是能撬動多少私人投資尚未可知。而且，歐盟目前财政環境将對法案生效造成阻礙，法案實施需要各成員國出資和歐盟大國發揮政治影響力，但歐元區通脹率不斷上升。德國财政部長林德納曾多次發出通脹風險警告，成員國對大規模公共投資的興趣可能不足。更何況，成員國從法案中獲益情況不同，擁有較多資源的德國、法國、意大利等歐盟大國預期将從中獲益最大，這也将影響各成員國對落實法案的意願。

從企業層面看，歐盟仍然缺乏吸引關鍵晶片企業的能力。歐盟缺乏半導體領域的關鍵技術，需要吸引尖端企業入駐對其進行投資。歐盟一直在推動台積電、三星和英特爾這樣的半導體行業制造商在歐洲建立尖端晶片工廠，生産最新一代晶片。然而，目前除了英特爾之外，其他企業對此并不熱情。要想成功吸引尖端晶片制造商和新的行業參與者入駐歐盟，歐盟還需提高自身吸引力。

從全球競争角度看，美歐競争難以回避。美歐今年2月相繼推出與晶片相關法案，雖然早在美歐貿易和技術委員會首次會晤聲明中就指出将努力避免為吸引晶片投資而形成補貼競賽，并尋求 “正确的激勵措施”，但雙方在落實法案過程中将出台補貼優惠以吸引相關企業和人才入駐，這将不可避免引發歐美之間的競争。

歐盟出台《晶片法案》，尋求科技領域的“戰略自主”，對中國來說既有機遇也有挑戰。一方面，歐盟尋求“戰略自主”有助于保持歐盟對華政策的獨立性，推動其真正獨立自主發展對華關系與合作。另一方面，歐盟“戰略自主”範圍的擴大可能導緻對華經濟依賴程度削弱和對華政策的“安全化”和保護主義傾向，對中歐合作構成一定挑戰，中國對此也應做好充分準備。

（孫成昊，清華大學戰略與安全研究中心助理研究員；劉婷，清華大學戰略與安全研究中心美歐研究項目青年研究員）